W 2005 r. polski Trybunał Konstytucyjny zajmował się relacjami prawa polskiego i prawa unijnego. Udzielił m.in. odpowiedzi na pytanie, co zrobić jeśli stwierdzi się, iż prawo unijne jest sprzeczne z polską konstytucją. „W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej”.
Minęło 16 lat i znów Trybunał Konstytucyjny zajął się tym samym tematem, stwierdzając w wyroku z 7 października niezgodność z polską konstytucją niektórych przepisów traktatu o Unii Europejskiej. Jaka w tej sytuacji stoi perspektywa przed Polską? Zmiana konstytucji oczywiście nie – nie po to przecież rząd występował do Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana regulacji wspólnotowych również nie – problem z traktatem unijnym mają wyłącznie polskie władze. Czyżby pozostawała realna tylko trzecia możliwość?
Gdzie jest problem?
O co toczy się spór? Przede wszystkim trzeba powiedzieć, o co on się nie toczy. Nie toczy się o nadrzędną rolę polskiej konstytucji i jej pierwszeństwo przed prawem unijnym. Żaden z wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie wypowiadał się na temat miejsca polskiej konstytucji. Wypowiedzi członków Komisji Europejskiej mówiące o pierwszeństwie unijnego prawa dotyczą w istocie rzeczy jego pierwszeństwa przed ustawami (choć nie zawsze jest to formułowane wprost). To zaś jest całkowicie zgodne z polską konstytucją. Art. 9 będący jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych mówi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Art. 91 ust. 2 konstytucji stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Z kolei art. 9 ust. 3 konstytucji mówi, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Spór toczy się o to, czy sądy w Polsce będą niezależne, a sędziowie niezawiśli. Wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej kwestionują dokonywane w Polsce reformy wymiaru sprawiedliwości właśnie dlatego, że uznają, iż zagrażają one niezawisłości sędziowskiej. Niezawisłość sędziowska jest jednym z fundamentów Unii Europejskiej, ale stanowi też jedną z kluczowych zasad polskiego ustroju. Art. 175 konstytucji mówi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a art. 178 ust. 1 stanowi, iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli. Przykładów, jak ważna jest niezależność sądów, nieustannie dostarcza nam Rosja i Białoruś, gdzie sądy zależne od władzy wykonawczej skazują na wieloletnie więzienie niewinnych ludzi i delegalizują niezależne stowarzyszenia i organizacje.
Wyrok czy polityka?
Co konkretnie orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 października? Najpierw stwierdził, że niezgodne z polską konstytucją jest „osiąganie przez Unię Europejską «nowego etapu», w którym: a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach; b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania; c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne”. Przede wszystkim zwraca tu uwagę dziwny język, nadający się raczej do artykułu prasowego niż do wyroku. Publicysta Łukasz Kobeszko zapytał dość złośliwie: „Czy nie prościej byłoby, aby w miejsce całego postępowania wraz z kilkukrotnie przekładanymi posiedzeniami, sędziowie TK opublikowali na ten temat tekst publicystyczny w wysokonakładowym dzienniku polskim lub europejskim? Lub wykupili płatne ogłoszenie?”.
Przyjrzyjmy się jednak sformułowanym przez trybunał zarzutom. „Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne”. Skoro Unia Europejska zagraża suwerenności i demokracji w Polsce, to w równym stopniu stanowi zagrożenie dla innych państw członkowskich, bowiem zasady formułowanie w wyrokach TSUE, choć wydawane w sprawach dotyczących konkretnego państwa, dotyczą wszystkich krajów unijnych. Czyżby więc na przykład Niemcy lub Francja nie były suwerenne? „Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Jak wspomniałem, nadrzędność konstytucji nie jest kwestionowana. Niestety, w tym momencie przypomina mi to niektóre dyskusje internetowe, gdzie najpierw ktoś przypisuje drugiej osobie poglądy przez nią niegłoszone, a potem z nimi polemizuje. Myślę, że Trybunał Konstytucyjny powinien jednak wykraczać poza poziom dyskusji w internecie.
Nierozwiązywany dylemat
„Organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach” – ten zarzut dotyka istoty sporu. Rzeczywiście Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kwestionował ustawy regulujące ustrój sądownictwa, który – co sam podkreślał – leży w kompetencji krajów członkowskich. Zarzut więc, że TSUE wkraczał w obszar, w którym nie ma kompetencji, nie jest pozbawiony podstaw. Unijny trybunał orzekał na ten temat dlatego, że uznawał, iż wydawane w Polsce ustawy zagrażają czy wprost naruszają niezawisłość sędziowską.
Powstaje więc pytanie: czy dla ochrony fundamentalnych zasad unijnych takich jak demokracja i praworządność można wchodzić w sferę, która leży w kompetencji państw członkowskich? Tutaj stajemy w istocie rzeczy przed nierozwiązywalnym dylematem. Gdy myślę o rozmaitych tendencjach obecnych w państwach europejskich (wyrażonych chociażby w niedawnej uchwale Parlamentu Europejskiego w sprawie dostępu do aborcji), bynajmniej nie cieszy mnie perspektywa interwencji instytucji europejskich w nowych obszarach. Z drugiej strony jeśli uznamy, że trybunał europejski nie może nic zrobić – praworządność (a w analogicznych sytuacjach inne fundamentalne wartości) może stać się fikcją.
W kolejnych punktach wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z konstytucją sytuację, w której polskie sądy na podstawie prawa unijnego mogą kontrolować poszczególne etapy powoływania sędziów. Warto zwrócić uwagę, że o ile pierwszy punkt wyroku Trybunału mówi o zagrożonej suwerenności, skutki drugiego mogą okazać się dokładnie przeciwne. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kilku swoich wyrokach dawał jedynie ogólne wskazówki, pozostawiając ostateczne rozstrzygnięcie sądom w Polsce. Tak było chociażby w wyroku wydanym 6 października 2021 r. – a więc zaledwie dzień przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dotyczył on powoływania sędziów do Izby Spraw Publicznych i Kontroli Nadzwyczajnej Sądu Najwyższego). Jeśli jednak sądom w Polsce nie będzie wolno orzekać w tej kwestii, to można się spodziewać, że trybunał unijny będzie decyzje podejmował sam. Rozstrzygnięcia więc, które mogłyby zapadać w Polsce, będą zapadać poza jej granicami.
Pominięty kluczowy przepis
Ani w ustnym uzasadnieniu wyroku, ani w wydanym oficjalnym komunikacie prasowym w ogóle nie odniesiono się do przepisów polskiej konstytucji mówiących o pierwszeństwie umów międzynarodowych przed ustawami (art. 9 i 91). Wygląda więc, jakby Trybunał Konstytucyjny w ogóle pominął w swoich rozważaniach przepisy, które mają przecież zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Komunikat prasowy przytacza wskazane przeze mnie na początku trzy możliwe rozwiązania sytuacji, gdy stwierdzi się niezgodność unijnego prawa z konstytucją, jednak traktuje je jako… wyłącznie dywagacje akademickie. Jest to o tyle dziwne, że ten sam komunikat prasowy odwołuje się do wyroku trybunału z 2005 r., w którym wskazano te trzy możliwości. Autorzy komunikatu powinni więc wiedzieć, że nie jest to wniosek wypływający z teoretycznych rozważań, a stanowisko oficjalnie sformułowane w orzecznictwie.
Co będzie dalej? Tak naprawdę Unia Europejska nie stawała jeszcze przed takim wyzwaniem, więc do końca nie wiadomo. Cały ten konflikt nie jest dobry dla Polski. Przede wszystkim zaś nie jest dobra dla Polski sytuacja, w której zagrożona jest niezawisłość sądów. Nauczanie katolickie na temat trójpodziału władz przypominał politykom kilkakrotnie przewodniczący Episkopatu abp Stanisław Gądecki, czyniło to również kilku innych biskupów.