Na pewnych studiach prawniczych pracował wykładowca, który na ćwiczeniach dawał studentom szczególne zadania. Opisywały one sytuacje, w których w toku dotychczasowego postępowania zostały popełnione rozmaite błędy i należało znaleźć z nich jakieś wyjście. Zadania oczywiście rozwijały wyobraźnię studentów, często jednak pojawiało się ileś alternatywnych rozwiązań, a niekiedy sposobu wyjścia z sytuacji najzwyczajniej w świecie nie było. Tworząc bowiem prawo, zakłada się jednak, że będzie ono przestrzegane, zwłaszcza przez organy, które mają je stosować.
Ta dość stara historia przypomina mi się, gdy myślę o obecnej sytuacji w naszym kraju. Niestety nie mamy tutaj do czynienia z wymyślonym prawniczym zadaniem, a z prawdziwą sytuacją, która obciążona jest nie jakimś pojedynczym błędem, a całą ich plątaniną. Trudno zatem dziwić się rozbieżnościom opinii wśród uznanych autorytetów prawniczych. Rozsupłanie stworzonego węzła gordyjskiego nie jest proste. Są rzecz jasna sprawy oczywiste, są jednak takie, z których dobrego wyjścia nie ma.
Zawłaszczanie Trybunału Konstytucyjnego
Od czego to się zaczęło? Wskazuje się rok 2015. Wówczas kończący swoją kadencję sejm zmienił ustawę o Trybunale Konstytucyjnym w ten sposób, że zamiast powołać trzech sędziów tegoż trybunału, powołał ich pięciu. W najbliższych miesiącach faktycznie pięciu sędziów kończyło swoją kadencję, jednak tylko w przypadku trzech z nich koniec kadencji przypadał na tyle wcześnie, że ich następców mógł wybrać stary sejm. Jednak to niewątpliwe nadużycie wcale nie musiało być początkiem chaosu prawnego, jaki nam zafundowano. Istniała bowiem wówczas realna możliwość rozwiązania sytuacji, w których uchwala się ustawy naciągające prawo dla własnych korzyści. Była nim skarga do cieszącego się niekwestionowanym autorytetem Trybunału Konstytucyjnego – można do niego zaskarżyć każdą ustawę, w tym – jak w tym wypadku – ustawę dotyczącą samego trybunału.
Były to bowiem wtedy jeszcze czasy, gdy rozstrzygnięciom TK wszyscy się podporządkowywali. Przypomnijmy choćby 1996 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem prof. Andrzeja Zolla uznał za sprzeczną z konstytucją dopuszczalność aborcji ze względu na ciężkie warunki życiowe lub trudną sytuację osobistą kobiety (czyli tak naprawdę na życzenie). W Polsce rządził wtedy postkomunistyczny Sojusz Lewicy Demokratycznej, dla którego wprowadzenie tej przesłanki aborcji było jednym ze sztandarowych haseł. Wyrok trybunału oczywiście nie cieszył ówczesnej władzy, jednak przyjęła go do wiadomości. Wyrok wszedł w życie, jego treść obowiązuje do dziś.
Brzmi to dzisiaj jak piękna bajka, opowieść o sytuacji wymyślonej. W 2016 r. posłowie Prawa i Sprawiedliwości napisali skargę do trybunału, bardzo szybko została ona jednak wycofana, bowiem nowo wybrany parlament, nie czekając na rozstrzygnięcie skargi, na nowo wybrał sędziów trybunału. Co istotne, wybrał wszystkich pięciu – a więc nie tylko tych dwóch, których wyboru faktycznie mógł dokonać, ale powołał sędziów, których wybór należał do sejmu poprzedniej kadencji. Skargę (na uchwaloną przez siebie w poprzedniej kadencji ustawę!) wnieśli tym razem posłowie Platformy Obywatelskiej. Trybunał stwierdził, że trzech sędziów w poprzedniej kadencji wybrano prawidłowo, a dwóch nieprawidłowo. Wyrok trybunału nie został jednak wykonany. Prezydent w nocy przyjął ślubowania od pięciu sędziów wybranych przez sejm nowej kadencji, w tym trzech wybranych nieprawidłowo, nie przyjął ślubowania od sędziów wybranych prawidłowo. W ten sposób pojawili się tzw. sędziowie dublerzy.
Była to – wbrew temu, co się niekiedy mówi – pierwsza sytuacja odmowy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdarzało się wcześniej, że trybunał wskazywał na potrzebę ustawowego uregulowania jakiejś kwestii, a sejm odwlekał to, niekiedy w nieskończoność, jednak nigdy władze nie działały wprost wbrew jednoznacznemu rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego.
Zaczęła się wtedy roczna wojna z Trybunałem Konstytucyjnym, nieustanne próby zmiany ustawy o trybunale, niepublikowanie jego wyroków (pod koniec 2015 r. i w 2016 r. rząd nie opublikował ponad dwudziestu wyroków Trybunału Konstytucyjnego). Paradoksem jest, że ówczesny prezes trybunału Andrzej Rzepliński, pół roku wcześniej zaciekle atakowany przez środowiska lewicowe za przyjęcie orderu papieskiego, tym razem był atakowany przez prawicę. Za co? Właściwie za to, że był prezesem Trybunału Konstytucyjnego.
Ataki na trybunał spowodowały oczywiście utratę jego autorytetu wśród zwolenników partii wówczas rządzącej. Złe słowa każdego bardzo łatwo potrafią pozbawić dobrego imienia – czy to człowieka, czy instytucję. Co ciekawe, wśród sympatyków PiS-u pojawiały się wówczas pomysły, by rozwiązać Trybunał Konstytucyjny i przekazać jego kompetencje Sądowi Najwyższemu. Nie wiedzieli oni, że Sąd Najwyższy będzie jednym z następnych celów…
Podważanie zaufania
Nie ma potrzeby opisywać szczegółowo dalszych etapów tej historii, z której efektami właśnie się mierzymy. Warto postawić pytanie, czy były jakiekolwiek – poza interesem partyjnym – racjonalne przesłanki do tych wszystkich działań. Paradoksalnie jedna z wprowadzonych reform udzieliła na to odpowiedzi.
„Jednym z głównych motywów przeprowadzenia reformy sądownictwa, w tym Sądu Najwyższego, jest bardzo niskie zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Na ten stan rzeczy złożyły się różne okoliczności, w tym przede wszystkim szereg orzeczeń, które budzą nie tylko uzasadnione wątpliwości prawne, ale także w sposób rażący naruszają pryncypia wynikające z zasady sprawiedliwości” – to fragment uzasadnienia prezydenckiego projektu ustawy, która wprowadziła do polskiego systemu skargę nadzwyczajną. Skarga nadzwyczajna to szczególny środek odwoławczy, który ma wyeliminować rażąco błędne prawomocne orzeczenia sądów. Skargę może wnieść Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich (oraz w ograniczonym zakresie kilka innych organów). W praktyce wygląda to tak, że osoba która uważa, iż w jej sprawie wydano rażąco błędny wyrok zwraca się do Prokuratora Generalnego (czyli do Ministra Sprawiedliwości) albo do Rzecznika Praw Obywatelskich, te zaś organy – jeśli uznają, że faktycznie są do tego podstawy – wnoszą skargę nadzwyczajną do Sądu Najwyższego.
Jeśliby faktycznie liczba rażąco błędnych orzeczeń była tak ogromna, jak to sugerował prezydent, Sąd Najwyższy powinien być wręcz zasypany skargami. W każdym roku sądy rozpoznają łącznie miliony spraw (np. w 2018 r. było ich niemal 15 mln), skargę można wnosić od orzeczeń sądów wydanych od 1997 r. Tymczasem w 2021 r., gdy mijały trzy lata od wprowadzenia skargi nadzwyczajnej, podano, że do Sądu Najwyższego po rozpoznaniu zdecydowanej większości zgłoszonych wniosków skierowano łącznie… 144 skargi, z czego sąd zdążył rozpoznać 56, uwzględniając 25 skarg. Ów „szereg błędnych orzeczeń”, które miały być wydane na przestrzeni 23 lat, okazał się liczony co najwyżej w kilku dziesiątkach sztuk. Nie żyjemy w idealnym świecie, więc zdarzą się rażąco błędne rozstrzygnięcia sądów, nie ma nic złego w tym, że szuka się drogi do ich wyeliminowania, czy służy jednak dobru państwa podważanie zaufania do całego wymiaru sprawiedliwości, gdy liczba błędów okazuje się statystycznie śladowa?
Władza bez ograniczeń
Jakie są skutki przeprowadzonych zmian najlepiej widać na przykładzie Trybunału Konstytucyjnego, ten organ bowiem zmiany dotknęły najmocniej. Socjolog Jarosław Flis stwierdził, że można mówić o trybunale „w stanie upadłości”, który jest obecnie w stanie zebrać się tylko po to, aby wydać wyrok sprzeciwiający się aktualnej koalicji rządowej i którego rozstrzygnięcia da się w każdym wypadku z góry przewidzieć.
Nie sposób więc mówić pozytywnie o tym, co się dokonało, uważam jednak, że najgorsze zmiany zaszły w mentalności, w sposobie traktowania swoich urzędów przez ludzi sprawujących władzę. Pojawiło się myślenie, że temu, kto sprawuje władzę, wolno wszystko, nieprzyjmowanie do wiadomości jakichkolwiek ograniczeń. Pod hasłem „woli suwerena” głoszono, że sejm może uchwalić wszystko, sugerowano że jest ponad wszystkimi innymi władzami. W ten sposób (nieświadomie?) wracano do czasów komunizmu, bowiem to właśnie stalinowska konstytucja z 1953 r. głosiła, że sejm jest najwyższym organem władzy państwowej. Tego nie ma w obecnej konstytucji, bowiem trójpodział władz – oczywisty dla państw demokratycznych, zgodny z katolicką nauką społeczną – oznacza, że każda władza jest ograniczona przez inne władze i podlega ich kontroli. Z kolei prezydent sprzeciwiał się jakiejkolwiek kontroli sądowej swoich decyzji, co w jakimś sensie byłoby powrotem do monarchii, i to wcześniejszej niż konstytucyjna. Tymczasem jeśli np. prezydent zwolni pracownika, ten może na normalnych zasadach odwołać się do sądu pracy. Nie ma więc zasady, że decyzje prezydenta nigdy nie podlegają kontroli.
Tej mentalności ulegały również niekiedy sądy. Każdy sąd ma swoją kognicję, czyli zakres, jaki może rozpoznać. Jeśli sąd sądzi za kradzież, a w toku sprawy okaże się, że sprawca nie łoży na utrzymanie swoich dzieci, nie może zasądzić od niego alimentów. Od tego jest inny sąd i inny tryb. Jeśli więc Sąd Najwyższy ma rozpoznać odwołanie od pozbawienia mandatu poselskiego, to musi sprawdzić, czy zaszły przesłanki pozbawienia, a więc czy sprawca został skazany za przestępstwo umyślne. Nie może natomiast jako podstawy swojego rozstrzygnięcia przyjmować kwestii ułaskawienia – ten wątek może badać sąd rozpoznający sprawę karną. Jeśli Trybunał Konstytucyjny ma rozpoznać spór kompetencyjny, to w pierwszym rzędzie winien stwierdzić, czy spór rzeczywiście istnieje, a więc np. czy są dwa organy, które uważają, że mają prawo do ułaskawienia. Jeśli tego nie stwierdzi, nie może się w ogóle wypowiadać na temat tego, w jakim czasie ułaskawienie może mieć miejsce.
Zepsuć łatwo, trudniej naprawić
Z opisanej postawy wynikało coś, co wcześniej było nie do pomyślenia: świadome nieprzestrzeganie prawa przez organy władzy państwowej. Demokracja tymczasem może funkcjonować prawidłowo, jeśli wszystkie organy władzy państwowej przestrzegają prawa i wypełniają swoje obowiązki zgodnie z prawem. Jeśli zwykły obywatel złamie prawo, mogą go spotkać rozmaite sankcje, jeżeli jednak prawo złamie organ władzy państwowej – możliwości skutecznej reakcji są zawsze ograniczone. Kto bowiem miałby wymierzać jakieś sankcje temu, kto w swoim ręku trzyma wszystkie instrumenty władzy?
Wspomniałem już o niepublikowaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Art. 190 Konstytucji jednoznacznie mówi, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu i z chwilą ogłoszenia wchodzą one w życie. Co istotne, brak publikacji zdarzył się nie tylko w czasie wojny z trybunałem, gdy jeszcze na jego czele stał Andrzej Rzepliński. Gdy w 2020 r. zapadł wyrok dotyczący aborcji, jego ogłoszenie zostało opóźnione o niemal trzy miesiące. Omawiając tę sytuację, pisałem wtedy: „Odpowiedzialnym za odwlekanie publikacji wyroku jest oczywiście organ, który ma to wykonać, czyli Prezes Rady Ministrów. Trzeba jednak zauważyć, że niepublikowania wyroku Trybunału domagali się przedstawiciele opozycji. Jeśli więc ktoś miał nadzieję, że po ewentualnej zmianie partii rządzącej wróciłoby poszanowanie dla prawa, powinien pozbyć się złudzeń. Cóż, dobre obyczaje psują się łatwo, a naprawia się je latami”. O tym, że moja ówczesna diagnoza była trafna, możemy się przekonać, patrząc obecnie na zmiany w zarządach publicznej telewizji, radia i Polskiej Agencji Prasowej.
Wypada w tym momencie postawić pytania: jak z tego wyjść i czy są jakieś drogi rozwiązania? Spróbuję odpowiedzieć na nie w następnym numerze.