Debata na temat zmian klimatycznych oraz polityki, która mogłaby je zatrzymać, stała się spolaryzowana jak wszystkie inne. Można być albo bezkrytycznym zwolennikiem polityki klimatycznej, albo jednoznacznym przeciwnikiem tezy o postępujących zmianach klimatycznych. Cierpi na tym zarówno debata publiczna, której jakość spada, jak i sama polityka, gdyż atmosfera wojny dwóch plemion nie pozwala na wypracowanie skutecznych rozwiązań.
Na szczęście pod warstwą bieżących dyskusji wciąż toczy się też nierzucająca się w oczy praca intelektualna. Na łamach czasopisma „Science” opublikowano badanie grupy niemieckich naukowców, którzy postanowili przyjrzeć się realnej skuteczności wdrażanych polityk klimatycznych. Wyszło im, że większość zastosowanych koncepcji nie zadziałała, ale są też dobre informacje.
40%
O tyle ograniczyły emisję sektory objęte systemem uprawnień do emisji CO2 w Unii Europejskiej od 2005 r.
Cztery polityki
W pracy Climate policies that achieved major emission reductions: Global evidence from two decades (Polityki klimatyczne, które doprowadziły do znacznej redukcji emisji: globalne dowody z dwóch dekad) autorzy przeanalizowali aż 1500 kompleksowych rozwiązań zastosowanych przez 41 państw z całego świata na przestrzeni lat 1998–2022. Wyszczególnili zaledwie 63 naprawdę udane interwencje, które jednak doprowadziły do robiącego wrażenie ograniczenia emisji. Ogólnie rzecz biorąc, można wyszczególnić cztery główne rodzaje instrumentów polityki klimatycznej.
Najprostsze to oczywiście informowanie, czyli przekazywanie wiedzy nie tylko na temat przyczyn i skutków zmian klimatycznych oraz ich wagi, ale też możliwości oszczędniejszego gospodarowania energią i osobistych korzyści, jakie mogą z tego płynąć. Znaczenie akcji informacyjnych jest tradycyjnie wyolbrzymiane, szczególnie przez tzw. wolnościowców, którzy przedstawiają je jako skuteczniejszą alternatywę wobec państwowych przepisów. „Musi to na Rusi” – stwierdził niedawno marszałek Szymon Hołownia w odniesieniu do Zielonego Ładu. Problem w tym, że wiele szkodliwych działań podejmowanych przez ludzi nie wynika wcale z niewiedzy, tylko wielu innych czynników: kłopotów finansowych, nacisku społecznego, przekory czy zwyczajnej słabości. Każdy wie, że spożywanie alkoholu szkodzi, a nadmierna prędkość na drodze często zabija, ale i tak miliony Polaków robi jedno i drugie; czasem równocześnie.
Drugim rozwiązaniem, tylko nieco bardziej skomplikowanym, są właśnie regulacje. Mowa np. o twardych zakazach stosowania niektórych źródeł energii czy standardach jakości paliw. W Polsce najlepszym przykładem twardych regulacji są wojewódzkie i miejskie uchwały antysmogowe, które zakazują stosowania pieców na paliwa stałe na swoim terenie. Teoretycznie regulacje są bardziej skuteczne od akcji informacyjnych, gdyż nie pozostawiają ludności zbyt szerokiego pola wyboru.
Prawo jednak bywa nieprzestrzegane – znów, z bardzo wielu różnych powodów. Tymczasem niestosowane powszechnie przepisy mogą być nawet gorsze niż ich brak, gdyż wytwarzają w społeczeństwie lekceważące podejście zarówno do samego prawa, jak i regulowanych przez nie kwestii. Poza tym nagie prawo bywa zwyczajnie nieludzkie, gdyż jest ślepe na specyficzną sytuację poszczególnych ludzi. Pozostałe dwa rodzaje polityk są już bardziej wysublimowane. Rządy mogą więc stosować przeróżne subsydia w formie dopłat, ulg podatkowych czy inwestycji publicznych, które umożliwiają obywatelom oraz przedsiębiorstwom dostosowanie się do nowych realiów i przepisów, a także zachęcają do zmiany postawy i nawyków. W Polsce stosowane są one bardzo szeroko i to w przeróżnych obszarach. „800 plus” ma zachęcać do posiadania dzieci, dopłaty do kredytów mają umożliwiać nabywanie mieszkań na własność w sytuacji braku lokali komunalnych. Także w kontekście polityki klimatycznej stosujemy subsydia – mowa szczególnie o „Czystym powietrzu”, z którego częściowo finansowana jest wymiana źródeł ciepła w gospodarstwach domowych, czy programie „Mój prąd”, który dopłaca do instalacji własnych paneli fotowoltaicznych.
Ostatnim rozwiązaniem są mechanizmy cenowe. W gospodarce rynkowej każdy niestety po części jest homo economicusem, w wielu sytuacjach kierując się motywami finansowymi. W systemie, w którym niemal za każde dobro lub usługę trzeba zapłacić, manipulowanie cenami staje się bardzo skutecznym sposobem zmiany ludzkich zachowań. Według wielu badań podnoszenie akcyzy na alkohol jest najskuteczniejszym sposobem ograniczania jego spożycia. Wprowadzanie stref płatnego parkowania skutecznie zachęca do przesiadki do komunikacji zbiorowej, a wyraźne podniesienie wysokości mandatów przyniosło niedawno Polsce efektowną poprawę bezpieczeństwa na drogach. Problem w tym, że mechanizmy cenowe są skuteczne głównie względem ludzi mających ograniczenia finansowe, co jest niesprawiedliwe i ogranicza ich skuteczność. Przecież to właśnie osoby zamożne prowadzą styl życia, który doprowadza do największej emisji gazów cieplarnianych.
Miks robi różnicę
Jak można się domyślić, polityki oparte na informowaniu są najmniej skuteczne. Mogą być jedynie uzupełnieniem szerszych programów. Pozostałe rodzaje polityk klimatycznych różnią się zależnie od poziomu rozwoju państwa i sektorów. Regulacje mają zdecydowanie największy wpływ w krajach rozwijających się, gdzie jest wiele luk prawnych i białych plam, więc ich likwidacja może przynieść znakomite efekty. W państwach mniej rozwiniętych warto je uzupełniać akcjami informacyjnymi oraz dotacjami. Te ostatnie mają ogromne znaczenie w przypadku tamtejszych gospodarstw domowych.
W państwach rozwiniętych same subsydia mają jednak ograniczone działanie, co wyjaśnia przy okazji nieskuteczność wielu rozwiązań polityki społecznej wdrażanych nad Wisłą. W krajach zamożnych najskuteczniejsze są mechanizmy cenowe oraz regulacje. Manipulowanie cenami jest szczególnie istotne w sektorze przemysłowym, w którym producenci intensywnie konkurują między sobą nie tylko jakością produktu, ale też jego dostępnością dla różnych grup klientów.
Ogólnie rzecz biorąc, naprawdę sprawdza się jednak tylko polityka złożona z wielu różnych rozwiązań. Kombinacja regulacji, subsydiów i mechanizmów cenowych, o ile jest dobrze zaplanowana, może przynieść spektakularne efekty. Wynika to z faktu, że dzięki swoistej synergii poszczególne rozwiązania stają się bardziej efektywne. Przykładowo, skuteczność regulacji może wzrosnąć dwukrotnie, o ile towarzyszą im odpowiednie mechanizmy cenowe.
Dobrym przykładem kompleksowej polityki jest Wielka Brytania, która w latach 2012–2018 wdrożyła w energetyce aż dziewięć różnych rozwiązań, wśród których pięć było opartych na regulacjach (m.in. standardy jakości powietrza czy zakaz funkcjonowania elektrowni węglowych), a po dwie na dotacjach i cenach. W tym dosyć krótkim czasie doprowadziło to do spadku emisji CO2 w obszarze produkcji energii elektrycznej o prawie jedną piątą.
Przykładem skutecznej polityki klimatycznej mogą być też Chiny, które w powszechnej opinii uchodzą za kraj nieprzejmujący się klimatem, co jest nieprawdą. W latach 2014–2016 wprowadziły one w sektorze przemysłu trzy mechanizmy skłaniające do bardziej oszczędnej działalności – m.in. system uprawnień do emisji CO2,,,całkiem podobny do unijnego, chociaż mniej restrykcyjny, oraz mechanizmy finansowe pozwalające producentom na dostosowanie. Dzięki temu w latach 2013–2019 chiński przemysł zanotował spadek wydzielanego CO2 o ponad jedną piątą. Synergię wprowadzanych rozwiązań dobrze widać na przykładzie regulacji dotyczących budynków. Zmiany w kodeksie budowlanym wprowadzane bez innych towarzyszących im instrumentów przynosiły średnią redukcję emisji o 17 proc., jednak gdy towarzyszą im również dotacje uzupełnione o mechanizmy cenowe, to redukcja rośnie do ponad 30 proc. Jeszcze większy efekt daje połączenie twardych zakazów stosowania niektórych źródeł ciepła z dotacjami na ich wymianę – wtedy skuteczność takiej polityki rosła z 13 do 32 proc.
Nie przespać kolejnej reformy
Głównym fundamentem unijnej polityki klimatycznej są mechanizmy cenowe, czyli system uprawnień do emisji CO2 (EU–ETS), który nakłada swego rodzaju akcyzę na energię pochodzącą z paliw kopalnych. Dotychczas obejmuje on przemysł, energetykę oraz transport lotniczy. Jego skuteczność zależy jednak w dużej mierze od polityki krajów członkowskich, które mogą wzmacniać jego skuteczność dopłatami, inwestycjami publicznymi lub regulacjami. W zamożniejszych państwach Europy Zachodniej dokonano wysokich nakładów na budowę niskoemisyjnych instalacji energetycznych, opartych na gazie, odnawialnych źródłach energii, a w niektórych przypadkach także atomie. Wdrażane są również regulacje sprzyjające przechodzeniu z paliw kopalnych na alternatywne źródła. W Polsce przez lata w ogóle nie dokonywano masowych inwestycji w tym zakresie, a nawet ograniczano możliwości rozwijania OZE – mowa o ustawie wiatrakowej. Dopiero w ostatniej dekadzie rozpoczęto poważne inwestycje w elektrownie gazowe, panele fotowoltaiczne (program „Mój prąd”) oraz budowę farm wiatrowych na morzu i lądzie. W rezultacie w całej Unii Europejskiej sektory objęte systemem EU–ETS od momentu jego wdrożenia w 2005 r. do 2023 r. ograniczyły emisję o 40 proc. Co więcej, ten spadek notowano już od samego początku funkcjonowania systemu. W Polsce właściwie aż do 2017 r.
sektory objęte unijnym systemem w ogóle nie redukowały emisji – w 2005 r. wyemitowały 203 mln ton CO2, a w 2017 r. 202 mln ton. Dopiero od 2018 r. zaczęto notować faktyczne spadki – w 2023 r.
emisja CO2 z instalacji objętych systemem ETS wyniosła już tylko 152 mln ton CO2. Mowa więc o spadku o 25 proc. W całym okresie 2005–2023 wypadamy więc znacznie słabiej od UE jako całości. Polska redukcja emisji o jedną czwartą miała jednak miejsce w ciągu ledwie ponad połowy dekady. Wystarczyło uzupełnić mechanizm cenowy o poważne inwestycje publiczne w energetykę, podejmowane zarówno przez rząd, jak i spółki Skarbu Państwa, a nawet wspierane przez państwo gospodarstwa domowe, by zanotować spektakularny efekt w krótkim czasie.
Wnioski płynące z badania opublikowanego w „Science” są dosyć oczywiste. Transformacja energetyczna nie może opierać się tylko na zakazach i podnoszeniu cen energii obarczonej śladem węglowym. Nagie zakazy mogą być omijane przez ludzi niemających możliwości ich stosowania, a wyższe ceny energii przedsiębiorstwa mogą kompensować sobie ograniczaniem innych kosztów – także pracowniczych. Dopiero inwestycje publiczne oraz dopłaty do inwestycji prywatnych mogą przynieść zadowalające skutki, zachęcając obywateli oraz firmy do zmiany zachowań i praktyk.
Ma to szczególnie istotne znaczenie w kontekście nadchodzącego wejścia w życie dyrektywy budynkowej, która wymusi modernizację energetyczną starych budynków oraz poprawę efektywności nowych. Będzie to wymagać ogromnych nakładów inwestycyjnych, liczonych w setkach miliardów złotych. Tymczasem polski rząd wciąż nie przedstawił mechanizmów finansowania tych inwestycji ze środków publicznych. Zrzucenie tego na sektor prywatny sprawi, że dyrektywa zwyczajnie nie będzie w Polsce wdrażana, gdyż miliony gospodarstw domowych nie będzie miało pieniędzy na gruntowne remonty swoich domów i bloków mieszkalnych. Wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie będą musiały drastycznie podnieść czynsze, na co mogą nie zgodzić się ich członkowie. Właściciele domów jednorodzinnych po prostu jej nie wykonają. Polska przespała już większość okresu obowiązywania systemu uprawnień ETS. Obudziliśmy się dopiero w zeszłej dekadzie, więc w rezultacie mamy jeden z najdroższych prądów w Europie. Jeśli podobnie prześpimy wdrażanie dyrektywy budynkowej, to będziemy mieli też najwyższe czynsze w Europie, a niektórzy w ogóle nie będą mieli gdzie legalnie mieszkać.