Nowelizacja ustawy Prawo oświatowe znacznie poszerzyła kompetencje kuratora. Jaki realny wpływ będzie to miało na politykę oświatową poszczególnych województw?
– Zastanawiając się nad tym, należy wyjść od obecnego kształtu przepisów. Art. 51 ustawy mówi, że kurator działa w imieniu wojewody i m.in. zajmuje się sprawowaniem nadzoru pedagogicznego nad szkołami, przedszkolami i innymi placówkami edukacyjnymi w województwie. Jest on organem wyższego rzędu dla jednostek samorządowych w sprawach szkół publicznych, m.in. z zakresu obowiązku szkolnego, skreślania uczniów z listy uczniów. Kurator realizuje także politykę oświatową państwa. W ciągle jeszcze obowiązującym stanie prawnym daleko idące uprawnienia kuratora są tylko wtedy, gdy dyrektor szkoły naruszy wprost ustawę lub rozporządzenia wydane na jej podstawie. Mówiąc krótko, kurator interweniuje w najdalej idący sposób, gdy dyrektor robi wprost coś sprzecznego z przepisami prawa. Wtedy może on wydać dyrektorowi polecenia usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, a jeśli tego nie zrobi, może wystąpić do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora z końcem roku szkolnego. Taki wniosek jest dla samorządu wiążący. Ale proszę zauważyć, że odbywa się to jedynie w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa oświatowego przez dyrektora. W przypadku tzw. nadzoru pedagogicznego – czyli wpływania na treści przekazywane w szkole czy na program nauczania, realizacji programu nauczania, udział NGO – kurator może przekazywać dyrektorowi wyłącznie zalecenia. Daje to konstytucyjną gwarancję autonomii szkole, a także swobody decyzyjnej samorządu co do nadzoru pedagogicznego. Uchwalona przez Sejm nowelizacja ustawy znacznie poszerza uprawnienia kuratora w kwestii nadzoru pedagogicznego, umożliwia ingerencję wprost, nie tylko w funkcjonowanie szkoły, ale również w funkcjonowanie samorządu jako organu prowadzącego szkołę, w tym jako pracodawcy. Nowa procedura przewiduje, że jeżeli kurator przekaże jakieś zalecenia dyrektorowi, a dyrektor ich nie zrealizuje, kurator może wezwać dyrektora do złożenia wyjaśnień, po czym może on je uwzględnić lub wyznaczyć dodatkowy termin ostatecznej realizacji zaleceń. Jeśli po takim ponownym wyznaczeniu terminu dyrektor nie zrealizuje zaleceń, kurator może wystąpić o odwołanie dyrektora do organu prowadzącego, a ten ma ustawowy obowiązek, wręcz nakaz, odwołania dyrektora w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku. Nawet jeśli organ, np. urząd gminy czy prezydent miasta, nie odwołałby takiego dyrektora, to i tak z mocy prawa wygasa powierzona dyrektorowi funkcja. Odwołanie nie rozwiązuje umowy o pracę, ponieważ dyrektor wciąż zostaje nauczycielem w danej szkole. W praktyce ta procedura staje się fikcją samodzielności organu prowadzącego, gdyż i tak po 14 dniach skutkiem będzie wygaśnięcie powołania dyrektora na pełnione stanowisko, bez jakiejkolwiek opinii czy wpływu ze strony organu prowadzącego szkołę. Wiele opinii eksperckich – m.in. Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej Senatu, Rzecznika Praw Obywatelskich, Fundacji Batorego – wprost wskazuje na to, że jest to bezprawna ingerencja ustawodawcy w swobodę decyzyjną organu prowadzącego. Od decyzji kuratora, zgodnie z ustawą nie przysługuje żadna procedura odwoławcza, co z kolei też narusza konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która daje prawo odwołania się do organu wyższego rzędu w celu ponownego rozpatrzenia sprawy.
A co jeśli rodzice, pomimo decyzji kuratora, chcą aby dyrektor dalej pełnił swoją funkcję?
– Odwołanie dyrektora w opisanym powyżej trybie to samodzielna wyłączna kompetencja kuratora. Wedle tej nowelizacji rada pedagogiczna i rada rodziców nie są podmiotem konsultacyjnym w tej kwestii.
Jak w praktyce nowe przepisy mogą wpłynąć na rolę dyrektora w szkole?
– Trudno przewidzieć, jak będzie wyglądała rola dyrektorów i jakie to wygeneruje problemy. Dyrektorzy mogą, z obawy przed reakcją kuratora, nie podejmować pewnych działań czy inicjatyw, które mogłyby nie być czarno-białe w odbiorze przez kuratora. Wywoła to najprawdopodobniej „efekt mrożący”. Zapis ten służy zdyscyplinowaniu dyrektorów, którzy podejmując lub nie podejmując pewnych działań, będą chcieli niejako przewidzieć oczekiwania czy światopogląd kuratora. Kurator natomiast będzie w zakresie realizacji swych zadań instruowany (i rozliczany) przez ministerstwo bądź wojewodę, w jakim kierunku ideologiczno-politycznym ma zmierzać lokalna oświata.
Inicjatywa szkół związana z organizowaniem zajęć do tej pory regulowana była wewnętrznymi przepisami każdej z placówek. Według nowych przepisów wszystkie zajęcia organizowane z udziałem organizacji z zewnątrz będą musiały najpierw otrzymać pozytywną opinię kuratora. Czy to oznacza, że szkoła nie będzie mogła współpracować z żadną z organizacji, jeśli kurator nie wyrazi na to zgody?
– Jeśli szkoła organizuje jakieś przedsięwzięcie własnymi siłami, nie zapraszając zewnętrznych organizacji, droga proceduralna jest ustalana przez szkołę. Jeżeli jednak kurator dowie się, że takie zajęcia są planowane, bo np. któryś z rodziców złoży w kuratorium swój sprzeciw, to kurator ma prawo wezwać dyrektora do złożenia wyjaśnień – co uruchomi procedurę, o której właśnie rozmawialiśmy. Obecnie, zgodnie z artykułem 86 ustawy Prawo oświatowe, na terenie szkoły mogą działać dowolne organizacje społeczne, z wyjątkiem partii lub organizacji politycznych. Wystarczy, że rada rodziców zaakceptuje to, że organizujemy w szkole np. Tydzień Konstytucyjny, zapraszając fundację zajmującą się tematyką prawną, i po wyrażeniu zgody przez dyrektora takie wydarzenie może się odbyć. Natomiast po wejściu w życie nowelizacji ustawy jakiekolwiek prowadzenie zajęć przy udziale osób z zewnątrz będzie wymagało zgody kuratora oświaty. Procedura będzie długotrwała, gdyż w celu uzyskania opinii pozytywnej dyrektor będzie zobowiązany, nie później niż na dwa miesiące przed rozpoczęciem zajęć, przekazać kuratorowi program i materiały do realizacji zajęć oraz uzyskane jeszcze wcześniej pozytywne opinie rady szkoły lub rady rodziców. Kurator ma 30 dni na wydanie opinii, a jeśli jej nie wyda, przyjmuje się domniemanie jego zgody. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora dyrektor ma obowiązek przedstawić rodzicom uczniów lub uczniom pełnoletnim pełną informację o celach i planie zajęć, wraz z treścią pozytywnej opinii kuratora, dyrektora szkoły lub rady rodziców. Na wniosek każdemu rodzicowi należy udostępnić materiały, które będą prezentowane w trakcie zajęć. Udział ucznia w takich zajęciach wymaga dodatkowo pisemnej zgody rodziców lub ucznia pełnoletniego. Poszczególni rodzice nie są podmiotem konsultacji na początku procedury, jedynie rada rodziców. Ta ścieżka nie jest wymagana w ramach zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co oznacza, że jeśli np. Ministerstwo Obrony Narodowej postanowi przyjechać do szkoły z prezentacją broni i mundurów wojskowych, to może wejść do szkoły bez zgody i wiedzy rodziców. Co ciekawe – z ustawy nie wynika, czy rodzic może nie wyrazić zgody na uczestnictwo ucznia w takich zajęciach.
Art. 15 konstytucji mówi o zasadzie decentralizacji władzy publicznej. Jak planowana nowelizacja ma się do tej zasady?
– Znacznie ograniczona zostanie samorządność jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy mogą naruszać zasadę decentralizacji (art. 15 i 166 konstytucji), ale także zasadę pomocniczości, czyli nieingerowania państwa wtedy, kiedy nie musi, która jest wyrażona w preambule konstytucji. Te rozwiązania są również w opozycji do art.171 konstytucji, który stanowi o tym, że działalność jednostek lokalnych władzy podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ten nadzór nad samorządem powinny sprawować organy do tego powołane, czyli np. prezes rady ministrów, wojewoda i regionalne izby obrachunkowe w sprawach finansowych. Ta ustawa daje natomiast kuratorowi uprawnienia nadzorcze nad samorządem terytorialnym, a żaden przepis konstytucyjny tego nie przewiduje. Jest jeszcze 48 art. konstytucji, mówiący o prawie rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Organizacja zajęć, które mogą być zgodne z przekonaniami rodziców, będzie całkowicie zależna od pozytywnej opinii kuratora, nawet jeśli wszyscy rodzice w szkole wyrażą zgodę na wizytę wybranej organizacji czy też tematykę konkretnych zajęć, kurator może powiedzieć po prostu nie – a od takiej decyzji nie przewidziano trybu odwoławczego.
W sensie prawnym, jak nowelizacja wzmacnia rolę rodzica w szkole?
– Ta nowelizacja w ogóle nie wzmacnia roli rodziców w szkole. Rodzic może jedynie nie wyrazić zgody na uczestnictwo swojego dziecka w zajęciach, które pozytywnie zaopiniował kurator. Istotne okaże się natomiast, kto będzie wchodził w skład rady rodziców, gdyż trochę poszerzono kompetencje rodziców w zakresie powoływania dyrektora, jak również uwzględniono radę rodziców przy uzyskaniu zgody na organizację zajęć przez organizacje pozarządowe. Jednak gdy dojdzie do odwołania dyrektora przez kuratora, żaden z rodziców nie będzie miał prawa głosu. Poszerzenie uprawnień rodziców jest więc naprawdę iluzoryczne. Dodatkowo ustawa rozszerza formę nadzoru nad szkołami prywatnymi. Możliwe będzie bowiem wydanie przez kuratora polecenia osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę, w celu umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w tej szkole lub placówce, lub w celu usunięcia naruszeń przepisów ustawy. Niezrealizowanie polecenia kuratora będzie skutkowało wykreśleniem z ewidencji danej szkoły lub placówki w trybie przewidzianym w ustawie. Podkreślenia wymaga, że wiele ze szkół prywatnych założyli właśnie rodzice, którzy nie odnaleźli się w polskim systemie edukacji.
Art. 7 konstytucji mówi o zadaniach własnych gminy, wśród których jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Jedną z potrzeb jest potrzeba kształcenia. Jak przepisy, płynące z nowelizacji, umożliwiają gminie wykonywanie zadań własnych wynikających z konstytucji?
– Obecnie jednostki gminne zapewniają szkołom infrastrukturę, utrzymywanie, zabezpieczają dojazdy uczniów do szkół, wypłacają pensje nauczycielom. W wyniku nowelizacji całkowicie utracą autonomię w zakresie procedury odwoławczej dyrektora, który nie wykonał zaleceń kuratora. Organy lokalne przestaną pośrednio mieć wpływ na politykę placówek oświatowych znajdujących się na ich terenie. Co do zasady, przedstawiciele samorządu nadal będą mogli zasiadać w komisji konkursowej przy wyborze dyrektora. Ponadto odwołanie dyrektora ze stanowiska wymagać będzie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Takie rozwiązanie również rażąco ogranicza swobodę samorządu, jak i prowadzić może do braku możliwości odpowiedniego reagowania jednostek samorządu na np. nieprawidłową gospodarkę finansową lub politykę kadrową w szkole.
Rozmawiamy o kuratorach, dyrektorach, samorządach, a jakie miejsce, w kontekście prawnym nowych przepisów, przypadnie nauczycielowi?
– Zazwyczaj to nauczyciel jest osobą, która ma inicjatywę odnośnie do przebiegu zajęć w szkole. Dodatkowo wzmocniona zostanie rola kuratora przy ocenie pracy nauczycieli. Obecnie oceny pracy dyrektora i nauczycieli dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny (kurator) w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Po nowelizacji organ prowadzący szkołę musi porozumieć się w sprawie oceny pracy z kuratorem w ciągu 30 dni. Po tym czasie oceny pracy dokonuje wyłącznie kurator (organ prowadzący nadzór pedagogiczny) po rozpatrzeniu stanowiska organu prowadzącego szkołę. To istotne ograniczenie roli samorządu w ocenie pracy nauczycieli.
Nie mogę nie zapytać o pozycję ucznia w świetle nowych przepisów.
– W nowelizacji – w zakresie, o którym rozmawialiśmy, nie pojawia się żadna wzmianka o uczniach w kontekście poszerzenia ich praw. Jest natomiast cały rozdział regulujący naukę zdalną, co należy ocenić pozytywnie.