Logo Przewdonik Katolicki

Samorząd nam się udał - rozmowa z prof. Jerzym Stępniem

Marcin Pera
fot. ALBIN MARCINIAK/EAST NEWS

Politycy mają takie dziwne przeświadczenie, że w wyborach otrzymali niebiańską misję do realizowania swoich pomysłów: „Skoro ludzie mnie wybrali, to zaakceptują to, co będę robił”. Demokracja na tym nie polega

Samorząd w Polsce obchodzi właśnie dwudziestolecie istnienia, bo choć ustawa uchwalona została w 1998 r., to weszła w życie dopiero od nowego roku.
– Istotnie, cały system samorządowy zaczął funkcjonować 1 stycznia 1999 r., ale nie udałoby się go zbudować, gdyby w 1990 r. nie utworzono gmin, które w gruncie rzeczy są fundamentem tego systemu i istotą samorządności.
 
Czy zatem po trzydziestu latach polskiej samorządności możemy powiedzieć, że jest ona proobywatelska?
– Myślę, że można tak powiedzieć, choć obywatelowi liczne kłody pod nogami jednak pozostawiono. Wszystkie klasyczne elementy tworzące system samorządowy w tradycji zachodniej zostały w Polsce zrealizowane. Ba, w niektórych przypadkach poszliśmy nawet dalej niż np. Francja, która jest bardziej scentralizowana. Francuzi, a co ciekawe także Niemcy, zazdroszczą nam, że władza lokalna w Polsce może tak wiele.
 
Czego dokładnie nam zazdroszczą?
– Chodzi właśnie o większą decyzyjność. Z pieniędzmi na szczeblu gminnym nie jest u nas wcale tak źle. Kontrola jest mniejsza niż we wspomnianej Francji, co daje większą swobodę w działaniu. U nas tendencje decentralizacyjne były widoczne już od samego początku.
Z drugiej strony nie ma co ukrywać, że popełniliśmy też szereg błędów, a pewne cele w ogóle nie zostały osiągnięte. Warto tu wspomnieć choćby o uporządkowaniu przestrzeni publicznej, bo choć wprowadziliśmy na początku lat 90. stosowne przepisy, to już w 1994 r., a więc rok po wyborach, uchylono wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego i dano gminom pięć lat na uchwalenie nowych. To okazało się dla nich zadaniem zbyt trudnym, przez co do dzisiaj istotna część Polski nie ma tej kwestii uregulowanej.
Poza tym od 2001 r. mamy tendencję do budowania cezaryzmu w samorządzie, co spowodowały m.in. bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów.
 
A nie taki był pierwotny pomysł.
– Pierwotna idea mówiła, że burmistrza i zarząd wskazuje rada gminy, która jest wybierana w okręgach jednomandatowych. Zatem gminą zarządza ciało kolegialne, natomiast na czele urzędu stoi city manager z prawdziwego zdarzenia, taki jak np. w miastach Stanów Zjednoczonych. To dobre rozwiązanie, w którym politycy odpowiadają za wizję, a wdraża ją zespół urzędników pod wodzą fachowca, czyli wspomnianego city managera.
My zaś daliśmy ogromną władzę administracyjną wójtom, burmistrzom i prezydentom miast. Jednego człowieka uczyniliśmy przywódcą politycznym i zarazem postawiliśmy go na czele urzędu. Oddając tak ogromną władzę w jedne ręce, pozostaje nam liczyć, że społeczność wybierze człowieka przyzwoitego. Wiemy jednak bardzo dobrze, co dzieje się, gdy taka władza trafi się człowiekowi nieudolnemu bądź nieuczciwemu. Dlatego jestem przeciwny rozszerzaniu wyborów bezpośrednich na kolejne stanowiska, a pojawiają się np. pomysły, by wybierać w nich marszałka województwa. Niestety, Polacy mają zakodowany niebezpieczny gen szukania silnej władzy.
Bardzo nie podoba mi się też, że można być prezydentem, nie będąc stałym mieszkańcem danej wspólnoty. Można być urzędnikiem, nie mieszkając na terenie gminy, w której się pracuje, ale jak można reprezentować wspólnotę, gdy na co dzień żyje się w innym mieście?
 
Jak powinien wyglądać rozdział pomiędzy władzą burmistrza, rady a city managera?
– Rada pod przewodnictwem burmistrza powinna nakreślać wizję rozwoju miasta: uchwalać budżet, plany zagospodarowania przestrzennego itp. Ale za realizację tych zadań wytyczonych przez radę odpowiadać powinien city manager.
Pamiętajmy też, że na szczeblu lokalnym nie możemy powielać mechanizmu trójpodziału władzy, który ma miejsce na szczeblu centralnym. Samorząd terytorialny nie ma kompetencji ustawodawczych, a rada gminy nie jest parlamentem.
 
Kto mógłby rozliczać urzędników?
– Rada. Ale kompetencje musiałyby zostać mądrze rozdzielone, bo dziś, mając władzę absolutną, wójt, burmistrz czy prezydent może podporządkować sobie urzędników, ale też zadbać o to, by rada mu specjalnie nie przeszkadzała. Z drugiej strony rada może być też nastawiona opozycyjnie względem burmistrza i uniemożliwić jemu działanie, a miastu rozwój.
W systemie demokratycznym urzędnicy każdego szczebla objęci są służbą cywilną, a zatem powinni być powoływani najczęściej w drodze konkursów, powinni mieć pewne gwarancje stabilności zatrudnienia. Możliwe jest zatem stworzenie systemu, w którym urzędnik będzie odpowiadał za swoje działania, a jednocześnie burmistrz nie będzie mógł go tak po prostu odwołać. Niestety, u nas zamiast rozwijać służbę cywilną raczej ją się rozmontowuje, po to właśnie, by móc ręcznie sterować administracją. To absurd.
 
Nie tylko w dużych, ale i w małych miastach coraz częściej pojawiają się ruchy społeczne, zwykle tworzone przez młodych ludzi, które charakteryzują się postawą proobywatelską.
– Na tym to powinno polegać. Nie może być przecież tak, by władza konfrontowała się bezpośrednio z pojedynczym obywatelem, bo on w tej konfrontacji nie ma szans. Natomiast różnego rodzaju organizacje pozarządowe czy ruchy obywatelskie grupują ludzi wokół konkretnego celu, co daje im większe szanse w tej konfrontacji. Cieszmy się, że ludziom się chce, popierajmy takie inicjatywy. Im więcej ich będzie i im będą liczniejsze, tym większe będą szanse, by władza się z nimi liczyła i zapraszała do dialogu.
 
A jednak ciągle lokalni politycy dyskredytują takie inicjatywy. Być może dlatego, że widzą w nim zagrożenie.
– Politycy, zresztą nie tylko nasi, mają takie dziwne przeświadczenie, że wybrani w wyborach otrzymali niebiańską misję do realizowania swoich pomysłów: „Skoro ludzie mnie wybrali, to zaakceptują to, co będę robił”. Demokracja na tym nie polega. Włodarz musi dbać o rozwój całej społeczności, jego obowiązkiem jest rozmowa z obywatelami i realizacja tego, czego ludzie oczekują. Oczywiście jeśli to się mieści w granicach porządku prawnego i jego programu. Moim zdaniem jednak jest coraz więcej gospodarzy miast, którzy to rozumieją.
 
Ostatnio pojawiły się pomysły, by zlikwidować urząd wojewody. Co Pan na to?
– Nie jest to rozsądne rozwiązanie, tym bardziej że musiałoby prowadzić do zmiany konstytucji, w której zapisano, że wojewoda jest przedstawicielem rządu w terenie i nadzorcą nad samorządem. Nie da się więc tej funkcji łatwo usunąć. Poza tym wiązałoby się to z przeniesieniem funkcji nadzorczej nad samorządem na sądy administracyjne. A to z kolei oznaczałoby, że każda uchwała mogłaby być zaskarżana do sądu administracyjnego, co zapewne skutkowałoby zalaniem sądów nieprawdopodobną ilością nowych spraw. Alternatywą byłoby poszukanie innego nadzorcy. Jest taka pokusa, by organem nadzoru nad gminami czy powiatami było województwo. Ale wtedy czynimy jeden szczebel samorządu terytorialnego ważniejszym od drugiego, a nie o to przecież nam chodzi.
Odradzam więc likwidowanie urzędu wojewody. Natomiast trzeba byłoby otrząsnąć tę choinkę tak, by spadło z niej wszystko, co naprawdę nie mieści się w konstytucyjnych granicach urzędu i przekazać te kompetencje do samorządów. Mowa tu o przedsiębiorstwach, czy funduszach (np. ochrony środowiska), nad którymi wojewoda ciągle sprawuje kontrolę. Niech wojewoda przypina ordery, wygłasza przemówienia i raportuje do premiera, niech pozostanie nadzorcą z ramienia władzy centralnej. I tyle. Zaś gospodarzem uczyńmy samorząd szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego.
 
Najwięcej kontrowersji wzbudzają chyba powiaty. Niektórzy stawiają pytanie o zasadność ich istnienia.
– Już w 1975 r. usiłowano zlikwidować powiaty. Uczyniono to pozornie, bo w ich miejsce powstały urzędy rejonowe. Po prostu z jednostki samorządowej zrobiono organ administracji rządowej. Więc na początku lat 90., gdy zajęliśmy się reformą samorządową, widząc jak to wygląda, stanęliśmy przed wyborem: albo się poddać, albo „usamorządowić” powiaty.
Powiatów nie należy likwidować, bo to organ administracji samorządowej najbardziej w kraju zakorzeniony – sięga nawet XIV w. i od tamtego czasu zawsze było ich około 300. Po prostu trzeba dać im więcej kompetencji i pieniędzy. Oddałbym dziś powiatom np. kwestię uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, z czym gminy nie mogą albo nie chcą sobie poradzić.
 
Dziwne, że dotąd nikt tego nie potrafi wyegzekwować.
– Po prostu niektórym się to nie opłaca. Gdy uchwalimy plan zagospodarowania przestrzennego, to wójt traci panowanie nad tym, co można wybudować. Realna władza w tym zakresie jest bardzo kusząca.
Wracając jeszcze do powiatów: przede wszystkim zwiększyłbym ich finansowanie, by wreszcie zrobiły porządek z drogami. Pamiętajmy, że największy ruch odbywa się właśnie na drogach powiatowych, które często są w koszmarnym stanie. Co prawda obecny rząd zapowiadał 5 mld złotych na ten cel, ale z relacji znajomych wójtów wynika, że nie słychać, by ta obietnica miała zostać zrealizowana. Tu alternatywa jest prosta: albo budujemy dobro wspólne, albo dobro poszczególnych ludzi. Nie ma innego rozwiązania. Rząd ostatnio nastawił się raczej na napełnianie indywidualnej kieszeni, a wtedy trudniej jest np. budować drogi.
 
Obecna władza nie ma zapędów decentralizacyjnych.
– Owszem, PiS jest przeciwnikiem samorządu terytorialnego. Jednak głosy centralizacyjne pojawiają się też w zaskakujących miejscach, np. w wydanej niedawno książce Bartłomiej Sienkiewicz, minister w rządzie PO–PSL, postuluje, by starostowie byli urzędnikami ministra spraw wewnętrznych, tak jak to było przed wojną. Doprawdy przerażające jest, że tak młody człowiek myśli kategoriami II Rzeczypospolitej czy PRL.
Pamiętam, że w 1990 r. rząd premiera Tadeusza Mazowieckiego, zaniepokojony procesem decentralizacji, ożywił urzędy rejonowe. To właśnie wtedy w komisji senackiej, której przewodziłem, a która de facto zmonopolizowała prace nad reformą samorządową, narodziła się idea, by uczynić powiaty instytucją samorządową. Tak się stało i od 20 lat to działa. Nie walczmy z czymś, co funkcjonuje, tylko spróbujmy to udoskonalić.
 
Co Pan myśli o kadencyjności urzędów? W tym względzie zaszły ostatnio istotne zmiany.
– Mamy tu do czynienia z nieporozumieniem. Mówić powinno się o kadencyjności city managera, który rzeczywiście na swojej funkcji nie powinien się zasiedzieć. Natomiast musimy pamiętać, że wprowadzenie ograniczenia liczby kadencji to zamach na podstawowe prawo obywatelskie, jakim jest prawo do wyboru. Proszę zauważyć: jeśli chcemy ograniczyć liczbę kadencji prezydenta, to zapisujemy to nigdzie indziej, tylko w konstytucji. Jeśli więc chce się ograniczyć liczbę kadencji wójta, burmistrza, prezydenta czy marszałka, to należałoby to wpisać także do ustawy zasadniczej. Tym, którzy postulują takie zmiany zadałbym pytanie: potraficie to zrobić?
Przykład śp. Pawła Adamowicza pokazuje siłę samorządu, ale też siłę osobowości. Adamowicz wszedł w konflikt z własną partią, która nie poparła go w wyborach, a on i tak wygrał. Skoro ludzie tak chcą, komuś po prostu ufają, to nie można im odbierać takiej możliwości. A na pewno nie można tego robić ustawą.
 
A jednak dochodzi do kuriozalnych sytuacji, kiedy wybierani są ludzie z prawomocnymi wyrokami. Gdy nie ma rozdziału funkcji burmistrza od city managera, to burmistrz decyduje w pełni o zatrudnieniu w urzędzie i wielu jednostkach miejskich. A wiadomo, do czego to prowadzi…
– Problemem jest brak rozdziału funkcji politycznej od administracyjnej, a nie liczba kadencji. Przecież takie ograniczenie wcale nie rozwiązuje sytuacji. Świadczą o tym przykłady Katowic czy Wrocławia, gdzie prezydentami zostały osoby piastujące wcześniej urząd zastępcy prezydenta miasta.
 
Czy samorządy mają prawo wydawać swoje media? Problem wydaje się istotny, a mówi się o nim mało.
– Moim zdaniem nie powinny tego robić. Ostatnio pojawiła się nawet propozycja stosownej ustawy. Urząd powinien mieć prawo wydawania biuletynu, ale trudno tak nazwać kolorową gazetę wydawaną na eleganckim papierze, gdzie na każdej stronie przynajmniej raz pojawia się kolorowe zdjęcie wójta czy burmistrza. Te wydawnictwa stały się narzędziem promującym bezpośrednio jego osobę i cały układ wokół niego. Trzeba pozbawić włodarzy prawa do wydawania takich gazetek.
 
Różne zawirowania w państwie pokazują, że samorządy pełnią bardzo ważną rolę w strukturze państwa, potrafią się przeciwstawić czy wręcz ograniczyć zapędy władzy centralnej.
– Jako jeden z twórców reformy samorządowej myślę, że potrafię się zdystansować do tego, co robiliśmy, i powiedzieć, że nie stworzyliśmy ósmego cudu świata. Nasze dzieło oceniam na 3 plus, może 4 minus. Ale jeden z moich dalszych współpracowników powiedział mi kiedyś: „Niech Pan nie narzeka, system działa”. To prawda. Teraz, gdy mamy taki rozgardiasz w państwie z powodu tego, co się dzieje w parlamencie i rządzie, państwo funkcjonuje. Dlatego właśnie, że samorząd odpowiada za 90 procent spraw ważnych dla ludzi.
 
Ostatnie pytanie: mamy w Polsce za dużo czy za mało województw?
– Za mało na pewno nie. Być może za dużo, ale nie będziemy tego zmieniali. Polityka jest zawsze wypadkową pomiędzy tym, co racjonalne, a wyobrażeniami ludzi. Rodzi się z tego coś, co w danym momencie jest możliwe. Ludzie nie myślą w kategoriach dobra wspólnego całego państwa, ale swojej okolicy. Gdy mieszkają w mieście wojewódzkim czy powiatowym czują się ważniejsi.
Moim zdaniem województw powinno być 11. Przy okazji ostatniej reformy samorządowej rząd wyszedł z propozycją 12, a jak wiemy, na tym się nie zatrzymaliśmy. Tak powstało np. województwo świętokrzyskie. Gdyby w jego ramach znajdowały się takie miasta jak Częstochowa czy Radom, to być może miałoby ono większy sens, bo byłby to wtedy na pewno silny ośrodek.
 
Na ile Częstochowa pasuje do Śląska?
– Kompletnie nie pasuje! W 1991 r. zostałem zaproszony na sesję rady miejskiej w Częstochowie. Wygłosiłem wykład, a podczas kolacji przewodniczący rady powiedział tak: „Zaprosiliśmy tutaj Pana, bo na pewno będzie Pan uczestniczył w różnych pracach nad podziałem terytorialnym. I chcielibyśmy, by Pan wiedział, że Częstochowa nie chce być na Śląsku”. No i wyszło, jak wyszło…
 
Jerzy Stępień
Prawnik i polityk, jeden z twórców samorządu terytorialnego w Polsce. Senator I i II kadencji (1989–1993), wiceminister spraw wewnętrznych i administracji (1997–1999), sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, a w latach 2006–2008 prezes TK

Komentarze

Zostaw wiadomość

 Security code

Komentarze - Facebook

Ta strona używa cookies. Korzystając ze strony, wyrażasz zgodę na używanie cookies, zgodnie z aktualnymi ustawieniami przeglądarki