Samorządy na plusie

Celem reformy było zwiększenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego (JST). Początkowo zmiany nie spotkały się z powszechnym zachwytem, jednak pierwsze podsumowania pokazują, że zmiany nie są wcale takie złe.

Zarówno silne, jak i słabe

Budżety samorządów nie są wiodącym tematem polskiej debaty publicznej. Niesłusznie, gdyż JST nad Wisłą są jednym z najważniejszych ośrodków władzy i świadczą niemal wszystkie usługi publiczne. Według danych Eurostatu dochody polskich samorządów wynoszą 15 proc PKB, co jest czwartym najwyższym wynikiem w UE. Wyprzedzają je wyłącznie gminy z państw nordyckich – Danii (31 proc. PKB), Szwecji i Finlandii (po ok. 24 proc.) – które są tradycyjnie bardzo zdecentralizowane. W porównaniu do samorządów z innych państw Europy Środkowo-Wschodniej te polskie są niezwykle silne. W Rumunii i Bułgarii ich dochody to 9 proc. PKB, w Słowacji 8 proc., a na Węgrzech ledwie 5,5 proc. JST nad Balatonem są więc niemal trzykrotnie słabsze finansowo od tych znad Wisły.

W parze z wysokimi dochodami idą bardzo szerokie kompetencje. Polskie gminy i powiaty zajmują się lokalną edukacją publiczną, zapewnieniem ludności podstawowych mediów (wodociągi czy kanalizacja) i komunikacją zbiorową. Powinny również świadczyć usługi mieszkaniowe, jednak pod tym względem należy je ocenić surowo, gdyż mieszkalnictwo komunalne co roku się zwija. Poza tym powiaty i miasta na prawach powiatu prowadzą urzędy pracy oraz powiatowe placówki straży pożarnej i opieki medycznej. Województwa zajmują się regionalną infrastrukturą, ochroną zdrowia, transportem publicznym i ochroną środowiska. Od lat samorządowcy wskazywali, że ich zadania są nieadekwatne do dochodów. Braki w kasach gmin i powiatów łatało państwo za pomocą subwencji i dotacji celowych, co jednak uzależniało JST od rządu.

W związku z tym w 2024 roku uchwalono reformę dochodów JST, by zapewnić im większe środki własne. Wcześniej partycypowały one we wpływach z podatków dochodowych – od osób fizycznych i prawnych. Do budżetów samorządów wpływało około połowy dochodów z PIT. Nowelizacja autorstwa ministra finansów Andrzeja Domańskiego zmieniała ten stan rzeczy. Zamiast proporcji we wpływach z podatku wprowadzono procent od deklarowanych dochodów mieszkańców i firm. Od stycznia 2025 roku do kas gmin wpływa 6,5 proc. dochodów mieszkańców i 1,2 proc. zysków spółek. Udział powiatów w dochodach podatników PIT wynosi 1,6 proc., a dochodów podatników CIT 1,35 proc. Miastom na prawach powiatu należy się 8 proc. zarobków mieszkańców i 1,32 proc. dochodów osób prawnych. Województwa otrzymały 0,15 proc. dochodów mieszkańców i 2,6 proc. zysków przedsiębiorstw.

Łyżki dziegciu

Efektywna stawka PIT w 2025 roku wyniosła ok. 4,5 proc., więc widać, że do kas samorządów zaczęło wpływać znacznie więcej z tytułu tego podatku niż przed reformą. Mimo to pojawiło się sporo wątpliwości. Jedną z nich było prawdopodobne preferowanie zamożniejszych JST, których mieszkańcy deklarowali wyższe dochody. Mowa szczególnie o większych miastach, z wojewódzkimi na czele. Poza tym wpływy z PIT i CIT trudno jednoznacznie uznać za dochody własne, gdyż rząd ma przemożny wpływ na ich wysokość. Prawdziwe dochody własne samorządów to podatek od nieruchomości i w mniejszej skali podatek od środków transportu (tj. pojazdów ciężarowych) będących we własności lokalnych firm. Szczególnie podatek od nieruchomości wymaga reformy, gdyż jest wyjątkowo niski z powodu obciążenia powierzchni, a nie wartości.

Co więcej, wprowadzono nową kategorię „potrzeb finansowych”. Najważniejsze z nich są potrzeby oświatowe, ale istnieją też rozwojowe, ekologiczne czy wyrównawcze. Finansowaniem tych kategorii wciąż zajmuje się rząd za pomocą subwencji, których wysokość jest jednak określana bardzo nietransparentnie, w wyniku czego JST nie wiedzą dokładnie, jak wysokie wsparcie rządowe otrzymają. Samorządowcy obawiali się, że nowe, znacznie niższe subwencje nie wystarczą na pokrycie potrzeb edukacyjnych. Potrzeby są szacowane na podstawie danych z poprzedniego roku podatkowego, więc będą one notorycznie niższe od bieżących oczekiwań. Co więcej, pojawił się również problem błędów w wyliczeniach, które były skutkiem nieprawidłowych deklaracji podatników. Skalę pomyłek w 2025 roku szacuje się na miliard złotych. Jakby tego było mało, dochody mieszkańców i firm były określane na podstawie danych z lat 2021–2022, czyli były o trzy lata spóźnione. Tymczasem w ostatnich latach notowano wysoką inflację i jeszcze wyższy wzrost płac i zysków.

W związku z tym Sejm uchwalił kolejną nowelizację, która aktualizuje dane podatkowe. W 2026 roku udziały JST w podatkach dochodowych są określane na podstawie deklaracji z 2024 roku. To oczywiście jest pewien postęp, jednak wciąż będą one o dwa lata spóźnione. Tymczasem nie ma uzasadnienia dla takiego poślizgu. Podatnicy płacą swoje podatki co miesiąc, a niektóre mniejsze firmy i samozatrudnieni najwyżej co kwartał. Skarbówki mają więc bieżące informacje o dochodach, wystarczy, że się nimi podzielą. Problem nie tkwi jednak w niechęci fiskusa do ujawnienia danych, lecz w tym, że najpierw pracownicy skarbówek musieliby je na bieżąco analizować i katalogować. A na to zwyczajnie nie mają czasu, gdyż jak każda instytucja publiczna skarbówki są niedofinansowane.

Lekkie zaskoczenie

Ministerstwo finansów opublikowało dane dla samorządów za 2025 rok pod koniec marca. Te surowe dane zostały poddane licznym analizom. Zdecydowanie najlepsza wydaje się analiza Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, które przeliczyło je, uwzględniając inflację, czyli w ujęciu realnym. Wyniki są umiarkowanie optymistyczne. Raport autorstwa czołowego eksperta od samorządu w kraju prof. Pawła Swianiewicza i dr Julity Łakomskiej pokazuje, że realne dochody JST w zeszłym roku wzrosły o 4 proc. Spadek dochodów odnotowało zaledwie 2,5 proc. samorządów, czyli ok. 70 jednostek z ponad 2,8 tysiąca. Co więcej, wbrew obawom, najbardziej skorzystały najmniejsze ośrodki. Zdecydowanie największy przyrost dochodów zanotowały gminy wiejskie, których mediana wpływów budżetowych wzrosła aż o 12 proc. O ponad 10 proc. wzrosła mediana dochodów mniejszych miast. Podobny wynik osiągnęły miasta powiatowe. Kasy „innych miast na prawach powiatu” zwiększyły się o niespełna 8 proc. Najsłabiej wypadły miasta wojewódzkie, gdzie mediana wpływów budżetowych przyrosła o niespełna 6 proc. Tylko połowa miast wojewódzkich zwiększyła swoje dochody realne w porównaniu do 2024 roku.

„Dane o wykonaniu budżetów JST w 2025 roku jednoznacznie przeczą tezie o pogłębianiu się różnic między uboższymi i zamożniejszymi samorządami będącej rzekomo skutkiem nowej ustawy” – czytamy w raporcie Swianiewicza i Łakomskiej.

Według analizy PKO BP samorządy jako całość osiągnęły nadwyżkę budżetową wysokości 1,8 mld zł. Była to pierwsza nadwyżka od 2021 roku. Chociaż ich łączne zadłużenie nominalnie wzrosło do 115,5 mld zł, to w relacji do ich dochodów spadło do 24,7 proc. Analitycy PKO BP wskazują, że perspektywy finansowe samorządów są dobre, jednak zagrożone są gminy, w których postępuje depopulacja – czyli te położone na prowincji. Tymczasem reforma zniosła również tak zwane janosikowe, które płaciły najbogatsze miasta w imię wyrównania szans rozwojowych biedniejszych JST. Chociaż pierwsze wyniki reformy finansów samorządów można uznać za pozytywne, to czeka nas zapewne jeszcze niejedna nowelizacja tej nowelizacji.

[liczba]

15 proc. PKB

wynoszą dochody polskich samorządów. To czwarty wynik w UE