Dotychczasowa opozycja przygotowuje się do przejęcia władzy i rozpoczyna rozliczanie Prawa i Sprawiedliwości z jego spuścizny. Na pierwszy ogień wybrano stan finansów publicznych, co może być dosyć zaskakujące. Akurat polityka fiskalna PiS-u była zaskakująco sprawna i należała raczej do tych dobrych elementów ośmiu lat rządów ugrupowania Jarosława Kaczyńskiego. W pewnym momencie PiS chciało nawet zrobić ze swoich osiągnięć w tym zakresie jeden z głównych punktów kampanii wyborczej. Finalnie wybrało jednak straszenie Tuskiem, co przyniosło wiadome efekty.
Niedługo po wyborach stan finansów publicznych, w jakiś magiczny sposób, zanotował dramatyczny regres. Przynajmniej według przejmujących władzę polityków liberalnego centrum. Koalicja Obywatelska – chociażby ustami Izabeli Leszczyny w TOK FM – przekonuje, że prawdziwa sytuacja budżetowa Polski jest tak naprawdę nieznana i dopiero przejęcie przez nowy rząd ministerstwa finansów ją wyklaruje.
Nowy poseł z list Trzeciej Drogi i były lider Nowoczesnej Ryszard Petru idzie jednak dalej. Już teraz twierdzi, że pieniędzy w budżecie zabraknie jeszcze przed końcem roku, gdyż rząd Mateusza Morawieckiego zostawił finanse publiczne w fatalnym stanie. W obiegu medialnym pojawiło się nawet określenie „dziura Morawieckiego”, które nawiązuje do słynnej „dziury Bauca” z czasów końcówki rządów AWS. Rząd Jerzego Buzka miał zostawić przejmującemu władzę SLD budżet z brakującymi 90 mld zł. Finalnie okazało się, że deficyt w 2001 r. był niemal trzy razy niższy od katastroficznych zapowiedzi. „Dziura Morawieckiego” najprawdopodobniej jest również znacząco przesadzona.
Inżynieria covidowa
Głównym punktem krytyki polityki fiskalnej rządu, którą głosi od przynajmniej kilkunastu miesięcy liberalna część opozycji, jest wyprowadzenie części długu publicznego z budżetu do agend rządowych. Mowa o Polskim Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego. Ten pierwszy był operatorem olbrzymiej Tarczy Finansowej, która w czasie pandemii rozdysponowała ponad 100 mld zł na wsparcie poszczególnych przedsiębiorstw. W zamierzeniu tych przechodzących kłopoty, jednak finalnie okazało się, że skorzystało również wiele podmiotów, które pomocy szczególnie nie potrzebowały, ale skoro była, to żal byłoby nie wziąć.
BGK jest operatorem Funduszu Przeciwdziałania Covid-19, z którego początkowo finansowano działania ściśle związane z przeciwdziałaniem pandemii. Fundusz najwyraźniej sprawdził się niezwykle dobrze, gdyż działa do dziś, chociaż o koronawirusie zaczynamy zapominać. Z Funduszu Covid-19 finansowano między innymi niedawne osłony dla gospodarstw domowych w czasie kryzysu energetycznego. Poza tym BGK zarządza ogromnym Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych, który zapewnia pieniądze na pokrycie wydatków zbrojeniowych.
Rząd wyprowadził część długu publicznego z budżetu głównie w celu uniknięcia ryzyka przekroczenia progów ostrożnościowych, określonych na poziomie 55 proc. PKB (ustawa) i 60 proc. PKB (Konstytucja). Jeśli dług publiczny przekroczy ten poziom, to w kolejnych latach rząd musi prowadzić znacznie bardziej oszczędną i restrykcyjną politykę budżetową. Nałożenie tego kagańca na państwo w czasie pandemii mogło być bardzo ryzykowne i utrudnić walkę z Covidem.
Przed pandemią dług publiczny wynosił 46 proc. PKB, więc był stosunkowo daleko od pierwszego progu ostrożnościowego. Jednak eksplozja wydatków rządowych w czasie pandemii połączona ze spadkiem PKB sprawiły, że dług publiczny w 2020 r. skoczył do poziomu 57,2 proc. PKB. Teoretycznie Polska powinna więc uruchomić procedury oszczędnościowe w 2021 r., który potem zresztą okazał się najbardziej dramatyczny pod względem zakażeń i zgonów. Większość długu pandemicznego została jednak zaciągnięta przez PFR, który według metodologii krajowej nie jest doliczany do sektora finansów publicznych. Dzięki temu rządu nie ograniczały restrykcje oszczędnościowe.
W tamtym czasie wszystkie państwa Zachodu stosowały przeróżne mechanizmy inżynierii finansowej w celu pokrycia wydatków osłonowych. Unia Europejska zawiesiła stosowanie kryteriów budżetowych, według których po przekroczeniu 60 proc. PKB zadłużenia lub 3 proc. PKB rocznego deficytu budżetowego kraj członkowski może spodziewać się restrykcji. Banki centralne stosowały politykę luzowania ilościowego, która powodowała zwiększenie ilości pieniądza w obiegu i obniżała koszty kredytu. Polska postanowiła zdobyć środki finansowe poprzez emitujące własne obligacje fundusze celowe, co było wtedy całkiem nowoczesnym i pomysłowym działaniem. Na wiosnę 2020 r. mało kto to krytykował.
Ukryty chociaż jawny
Pomysł okazał się jednak tak dobry, że rząd Morawieckiego postanowił korzystać z niego także po pandemii. Rzeczywistość podsuwała mu zresztą kolejne argumenty na tacy – zaraz po pandemii pojawił się problem przerwanych łańcuchów dostaw, potem kryzys energetyczny, wojna w Ukrainie, napływ uchodźców znad Dniepru oraz inflacja. Na wszystko potrzebowano pieniędzy, a PFR i BGK okazały się tak sprawne w ich znajdywaniu – oczywiście na procent – że rozwiązanie podsuwało się samo.
Opozycja wytyka więc rządowi, że korzysta z pozabudżetowego długu także w tzw. normalnych czasach, co utrudnia ocenę stanu finansów publicznych, które stały się nieprzejrzyste. Rząd utrzymuje, że obecne czasy wcale nie są normalne, gdyż musimy w ekspresowym tempie modernizować armię, utrzymać niemal 1,5 mln uchodźców (obecnie ta liczba spadła już poniżej miliona) i chronić gospodarstwa domowe przed rosnącymi cenami energii.
Niewątpliwie rząd idzie na łatwiznę i po prostu finansuje budżet sposobem, który znakomicie się sprawdził. W ten sposób poprawia sobie wynik budżetu państwa, który jest na świeczniku debaty publicznej. To o deficycie budżetowym pisze lub mówi się w mediach, więc w interesie rządzących jest, by wynik samego budżetu był lepszy. O istnieniu PFR czy BGK wielu wyborców w ogóle nie ma pojęcia, a zaciągany przez nie dług wzbudza zdecydowanie mniejsze zainteresowanie.
Nie jest jednak prawdą, jak przekonuje opozycja, że rząd ukrywa dług publiczny, przez co stan finansów państwa jest nieznany. Wszystkie emisje dokonywane przez BGK i PFR są na bieżąco wykazywane przez obie agendy. Dane są publicznie dostępne na ich stronach, więc opozycja ma do nich dostęp. Zresztą publiczne są również obwieszczenia o planowanej sprzedaży obligacji – przecież gdyby były ukryte, to nie dowiedzieliby się o nich także kupujący.
BGK w tym roku wyemitował obligacje o wartości 12 mld zł. Oprócz tego sprzedał papiery dłużne nominowane w euro o wartości odpowiadającej niecałym 6 mld zł. Kolejne 2,6 mld zł to dług zaciągnięty w walucie japońskiej (93 mld jenów). Łącznie w tym roku – do 25 października – „przesunięto” więc do BGK przeszło 20 mld zł długu. Dla porównania prognozowany deficyt budżetu państwa wyniesie w tym roku 90 mld zł.
Daleko od Włoch
Rząd nie ukrywa długu zaciąganego przez fundusze, tylko go przemilcza. To też nieładna praktyka, ale jednak jej ciężar gatunkowy jest zupełnie inny. Faktyczne ukrywanie długu byłoby łamaniem prawa. Obecnie mamy do czynienia z omijaniem prawa za pomocą inżynierii finansowej. Pamiętajmy też, że wielu ekonomistów młodego pokolenia zwraca uwagę, że to omijane prawo jest niedzisiejsze, sztywne i zupełnie nieadekwatne do poziomu rozwoju Polski. Więc należałoby je zmienić lub w ogóle z nich zrezygnować.
Usunięcie progu zadłużenia określonego na 60 proc. PKB byłoby trudne, gdyż widnieje on w konstytucji, a opozycja na pewno nie przyłożyłaby do tego ręki. Jednak próg 55 proc. PKB określony jest w ustawie, więc większość sejmowa mogła go spokojnie usunąć. Zresztą przypomnijmy, że pierwotnie obowiązywały trzy progi, z pierwszym na poziomie 50 proc. PKB. W 2013 r. koalicja PO–PSL doprowadziła jednak do jego uchylenia – jak widać wadziły one także rządowi Donalda Tuska.
Prawdziwy stan finansów publicznych w Polsce obrazują dane Eurostatu. Warszawa raportuje do Brukseli całość długu, włącznie z obligacjami PFR i BGK oraz zadłużeniem samorządów, więc nawet jeśli opozycja nie była w stanie dotrzeć do odpowiednich danych i je podliczyć, to wciąż funkcjonowała kontrola unijna. Według Eurostatu w zeszłym roku polski dług sektora finansów publicznych wyniósł niespełna 50 proc. PKB. Pod tym względem wypadamy mniej więcej w środku stawki – niższy dług od Polski ma 10 krajów członkowskich, a wyższy 16. Średnia unijna wyniosła aż 83,5 proc., jednak jest ona zawyżana przez państwa Europy Południowej – np. Włochy, gdzie zadłużenie publiczne sięga ponad 140 proc. PKB.
Według najnowszych danych, obejmujących pierwsze półrocze tego roku, dług publiczny w Polsce spadł do ponad 48 proc. To jednak przejściowe – na koniec roku zapewne wyraźnie wzrośnie, być może przebije granicę 50 proc. W pierwszym półroczu rząd w ogóle nie wykazywał deficytu budżetu państwa, chociaż planowany na ten rok to aż 90 mld zł. Dopiero w sierpniu i wrześniu spadliśmy solidnie pod kreskę – deficyt po trzech kwartałach wyniósł 35 mld zł.
Kłopotliwa procedura
Dane te posłużyły Ryszardowi Petru do postawienia tezy, że finanse państwa są w opłakanym stanie i na koniec roku może zabraknąć pieniędzy. Opozycja zarzuciła też rządowi, że celowo zwlekał z publikacją danych, by wynik za wrzesień podać dopiero po wyborach. To całkiem możliwe, przecież rządzący chwytali się podczas tej agresywnej kampanii wyborczej znacznie gorszych manewrów. Nie zmienia to faktu, że szybki wzrost deficytu w drugiej połowie roku nie powinien być żadnym zaskoczeniem, gdyż od kilku już lat deficyt budżetowy pojawiał się dopiero w ostatnich miesiącach roku. Poza tym wciąż zanotowano pod tym względem tylko jedną trzecią planu, więc trudno na tej podstawie stawiać tezę, że pieniędzy w grudniu nam zabraknie.
Grozi nam za to co innego. Mowa o unijnej procedurze nadmiernego deficytu, która może zostać uruchomiona w sytuacji, gdy finanse publiczne państwa członkowskiego kończą rok z wynikiem gorszym niż minus 3 procent PKB. Procedura ta została zawieszona w czasie pandemii, jednak wraca w przyszłym roku. Tymczasem tegoroczny deficyt sektora finansów publicznych w Polsce wynieść może 4,5 proc. PKB. Komisja Europejska przedstawiła już prognozę, według której procedura ta grozi 20 krajom UE, w tym Polsce właśnie.
Sama procedura nie jest dokładnie określona. Komisja Europejska zaleca środki zaradcze w zależności od dokładnej kondycji finansowej państwa. Może w ogóle odstąpić od uruchomienia procedury, jeśli państwo członkowskie odpowiednio uzasadni powód wzrostu zadłużenia. Na szczęście Polska ma wiele argumentów pod ręką – konieczność modernizowania armii, uniezależnianie się od surowców z Rosji czy wydatki na świadczenia społeczne dla uchodźców.
Poza tym do tego czasu powinien już być nowy rząd na czele z Donaldem Tuskiem, który ma podobno znakomite relacje z Brukselą. Środki z KPO miały popłynąć nad Wisłę niemal automatycznie, zaraz po porażce PiS w wyborach, co oczywiście się nie stało – i chyba nikt poważny w to nie wierzył. Uniknięcie procedury nadmiernego deficytu powinien jednak zdołać wynegocjować. Nie będzie przecież sam, podobny problem ma większość państw członkowskich.
50 PKB
wyniósł w ubiegłym roku polski dług sektora finansów publicznych według najbardziej wiarygodnych informacji publikowanych przez Eurostat. Pod tym względem wypadamy w środku unijnej stawki