O tym, że wypłata środków z funduszy unijnych może być powiązana z przestrzeganiem praworządności, mówiło się co najmniej od kilku lat. I teraz właśnie, wraz z przygotowywaniem nowego budżetu Unii Europejskiej, ten pomysł ma stać się rzeczywistością. Czy tak faktycznie będzie? Unia staje wobec sprzeciwu Polski i Węgier oraz groźby zawetowana przez te dwa państwa całego budżetu.
16 listopada ambasadorowie krajów Unii przyjęli rozporządzenie regulujące tę kwestię. Rozporządzenie musi być zatwierdzone przez szczyt unijny, który odbędzie się w grudniu, oraz uchwalone przez Parlament Europejski. Na razie więc jest to ciągle projekt. Przyjrzyjmy się jego treści.
Co oznacza „praworządność”
Dokument jest krótki, składa się z kilku punktów. Najpierw precyzuje, czym jest praworządność – w odpowiedzi na pojawiające się wcześniej zarzuty, że jest to pojęcie zbyt ogólne i nieokreślone. Tak więc na praworządność składają się elementy dotyczące samego prawa, dotyczące struktury władzy państwowej oraz dotyczące stosowania prawa.
Prawo powinno być stanowione w sposób „przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny”. Przepychanie więc ustaw przez parlament w jedną noc, ograniczanie dyskusji nad nimi w Sejmie, wrzucanie dodatkowych, istotnych przepisów w ostatniej chwili nie jest cechą praworządnego państwa.
Dla praworządności ważna jest również pewność prawa – a więc to, że istotne dla obywateli przepisy nie będą ulegać niezapowiedzianym nagłym zmianom, że np. człowiek, który rozpoczyna działalność w jakiejś sferze, nie stanie za chwilę przed zupełnie innym porządkiem prawnym, który całkowicie zmieniałby warunki tej działalności.
Jeśli chodzi o strukturę władzy, to w praworządnym państwie musi być oczywiście podział władzy, władza wykonawcza nie może działać arbitralnie. W odniesieniu do stosowania prawa o praworządności można mówić wtedy, gdy obywatele mają zapewnioną skuteczną ochronę sądową realizowaną przez niezawisłe i bezstronne sądy, są równi wobec prawa i nie są dyskryminowani.
Kolejny punkt jeszcze bardziej precyzuje pojęcie praworządności – przez wskazanie, na czym polega jej naruszenie. Będzie więc to zagrożenie niezawisłości sądownictwa, niezapobieganie niezgodnym z prawem decyzjom organów władzy, ograniczanie możliwości odwoływania się od decyzji władz, niewykonywanie wyroków, brak ścigania lub karania za naruszenie prawa.
Mechanizm kontroli
Procedura przewidziana rozporządzeniem nie będzie jednak mogła być stosowana w przypadku każdego naruszenia praworządności. Zakres tego dokumentu został ograniczony do sytuacji związanych z zarządzaniem środkami unijnymi. Co jednak istotne, wystarczy tutaj samo zagrożenie, że środki będą mogły być źle wykorzystane lub ich wykorzystanie nie będzie mogło być należycie skontrolowane.
Całe postępowanie przewidziane rozporządzeniem ma inicjować Komisja Europejska. Najpierw będzie zwracać się do państwa, którego postępowanie ma dotyczyć. Państwo będzie mogło ustosunkować się do zarzutów, będzie też mogło po prostu rozwiązać problem. Jeśli to jednak nie da efektu, komisja zwróci się do Rady Europejskiej, czyli do grona obejmującego szefów państw lub rządów krajów unijnych. Rada podejmie decyzję większością kwalifikowaną, a więc obejmującą 55 proc. państw członkowskich zarazem reprezentujących co najmniej 65 proc. ogółu ludności UE.
Sankcją ma być zablokowanie środków unijnych. Będzie można zablokować praktycznie wszystkie środki, jakie dany kraj otrzymuje z Unii. Komisja ma jednak działać precyzyjnie, tak by ochronić budżet i wpłynąć na usunięcie uchybienia praworządności. Ma brać pod uwagę rodzaj, ciężar, zakres i czas trwania naruszeń.
Jak więc widać, w stosunku do pierwotnych zapowiedzi zakres stosowania rozporządzenia został mocno ograniczony. Nie będzie tak, że wystarczy stwierdzić jakiekolwiek naruszenie praworządności, aby pozbawić kraj środków unijnych – musi być to powiązane z zarządzaniem tymi środkami. Z drugiej jednak strony niektórzy komentatorzy wskazują, że sam brak niezawisłości sądownictwa może zostać uznany za sytuację, w której niemożliwa jest efektywna kontrola prawidłowości wydawania środków.
Co z pieniędzmi?
Zatwierdzenie rozporządzenia jest uważane za przesądzone. Było ono tworzone w drodze konsultacji z Parlamentem Europejskim, wypowiedzieli się za nim przewodniczący głównych grup parlamentu. Polska i Węgry zapowiedziały zawetowanie budżetu Unii. Jest to forma nacisku na inne państwa, gdyż do samego budżetu nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń. Skoro jednak nie widać szans na zablokowanie rozporządzenia, wykorzystuje się fakt, że do przyjęcia budżetu wymagana jest jednomyślność.
Skutki odrzucenia budżetu UE mogą być bowiem bardzo poważne. Przede wszystkim wyjaśnijmy, że tak naprawdę chodzi tutaj o trzy sprawy. Pierwszą są wieloletnie ramy finansowe, czyli budżet długofalowy, na podstawie którego ustalane są budżety na dany rok. Bieżący rok jest ostatnim, w którym obowiązują dotychczasowe ramy przyjęte na lata 2014–2020. Nowe wieloletnie ramy finansowe mają być przyjęte na lata 2021–2027. Do przyjęcia wieloletnich ram konieczna jest zgoda przedstawicieli wszystkich państw członkowskich UE. Drugą sprawą jest budżet na rok 2021, który będzie można przyjąć dopiero po zatwierdzeniu wieloletnich ram finansowych. I trzecią sprawą jest Fundusz Odbudowy – zupełnie nowy fundusz przeznaczony na odnowę gospodarki po pandemii. Do jego powołania potrzebna jest nie tylko jednomyślność, ale również ratyfikacja w parlamentach poszczególnych państw.
Jeśli nie będzie zgody w sprawie wieloletnich ram finansowych, nie będzie Funduszu Odbudowy i nie będzie budżetu na przyszły rok. W takim wypadku wprowadza się prowizorium budżetowe. Limit miesięcznych wydatków jest określony na poziomie 1/12 wydatków z poprzedniego roku, ale dotyczy to wydatków na funkcjonowanie instytucji UE, na dopłaty dla rolników oraz na dokończenie projektów. Nie można rozpoczynać żadnych nowych inwestycji. Brak budżetu dotknąłby więc wszystkie państwa Unii i to w sytuacji, gdy bardzo potrzebne będą inwestycje, by usuwać skutki pandemii.
Co istotne, zatwierdzenie budżetu jest sprawą całkowicie odrębną od przyjęcia rozporządzenia. Może więc być tak, że budżet na skutek weta Polski i Węgier nie zostanie przyjęty, a rozporządzenie, do którego przyjęcia nie trzeba jednomyślności, będzie uchwalone. W takiej sytuacji w razie naruszenia praworządności będzie istniała możliwość zablokowania środków unijnych dla danego kraju, przypadających mu na podstawie prowizorium budżetowego.
Ryzyko
Czy wiązanie wypłat środków unijnych z praworządnością jest uzasadnione? Nie sposób odmówić racji twierdzeniom, że nie można bez zmiany traktatów unijnych wprowadzać procedury, która nie jest w nich przewidziana. Można też żywić obawy, czy Komisja Europejska nie uzyskuje w ten sposób zbyt dużej władzy. Pojawiają się także pytania, czy w przyszłości podobny mechanizm nie będzie mógł być stworzony w innym celu – na przykład do nacisku na jakiś kraj, aby wprowadził dostęp do aborcji czy małżeństwa homoseksualne (w projekcie rozporządzenia o praworządności znalazły się co prawda zapisy o tym, że Unia opiera się na wartościach poszanowania praw człowieka, w tym praw mniejszości, a także o niedyskryminacji i tolerancji, ale są to zapisy przeniesione z traktatu lizbońskiego, który Polska podpisała w 2007 r.).
Jednak praworządność nie jest wymysłem unijnych urzędników, tylko fundamentem każdego demokratycznego państwa, warunkiem wolności obywatelskich. Powinno więc nas niepokoić nie tylko to, że ktoś może ingerować w wewnętrzne sprawy Polski, ale również (a może nawet bardziej) to, że podstawy do takiej ingerencji mogłyby być realne, nie wymyślone. Naruszenia niezależności sądownictwa, które są głównym przedmiotem sporu naszych władz z organami unijnymi, są oczywiście problemem w relacjach międzynarodowych, przede wszystkim jednak budzą obawę o ochronę praw obywateli naszego kraju.