Wystarczy powiedzieć, że w ciągu zaledwie trzech dni (13-15 lipca) odbyły się posiedzenia trybunałów w czterech sprawach – dwie rozpoznawał w Warszawie Trybunał Konstytucyjny, dwie w Luksemburgu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wydano w tych dniach dwa wyroki i jedno postanowienie tymczasowe. Dodatkowo jeszcze w następnym tygodniu (22 lipca) wyrok dotyczący polskiego sądownictwa wydał niebędący organem unijnym Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
14 lipca trybunał w Luksemburgu w ramach środków tymczasowych nakazał zaprzestanie działania Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Kilkadziesiąt minut później trybunał w Warszawie stwierdził, że przepisy, na podstawie których unijny trybunał stosuje środki tymczasowe w odniesieniu do sądownictwa, są niezgodne z konstytucją. Następnego dnia trybunał w Luksemburgu orzekł, że sprzeczne z traktatem o Unii Europejskiej jest funkcjonowanie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. 13 lipca odbyła się przed trybunałem w Warszawie sprawa, w której polski premier wniósł o stwierdzenie niezgodności z konstytucją niektórych przepisów unijnych, w tym takich, które umożliwiają sądowi unijnemu ocenę niezawisłości polskich sędziów. Sprawa ta została odroczona.
Można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia z prawdziwym węzłem gordyjskim. Spróbujmy go nieco rozwikłać.
Jasna hierarchia
Odpowiedź na pytanie o wzajemną relację prawa polskiego i unijnego jest wbrew pozorom bardzo prosta – mówi o tym wprost konstytucja. Trzeba też dodać, że temat ten analizował bardzo dogłębnie Trybunał Konstytucyjny już w 2005 r. Art. 8 ust. 1 polskiej ustawy zasadniczej stanowi, iż konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Zdanie proste, oczywiste, niewymagające żadnej interpretacji.
Zaraz potem art. 9 mówi o prawie międzynarodowym: Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2005 r. zwrócił uwagę, że nie bez powodu ten przepis został umieszczony w tym właśnie miejscu, wśród naczelnych zasad konstytucyjnych. „Obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (…) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych”. Prawo unijne, co również zauważył trybunał, nie jest przy tym prawem całkowicie zewnętrznym – jest ono przecież tworzone przy współudziale przedstawicieli naszego państwa.
Konstytucja to podstawowy akt prawny, jednak w praktyce stosuje się przede wszystkim uchwalane przez parlament ustawy i istotne jest pytanie o ich relację do przepisów unijnych. Art. 91 ust. 2 konstytucji stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Z kolei art. 9 ust. 3 konstytucji mówi, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Mamy więc jasno zarysowaną hierarchię: najpierw konstytucja, potem ratyfikowane przez Polskę prawo międzynarodowe (w tym prawo unijne), następnie ustawy. Wynika z tego, że Polska, uchwalając ustawy, powinna dbać o to, by były zgodne nie tylko z konstytucją, ale również z prawem unijnym. To jest akurat oczywiste, na zdrowy rozum – każdy człowiek jeśli wstępuje do jakiejś organizacji czy wspólnoty, musi przestrzegać obowiązujących w niej reguł. Oczekujemy przecież np. że politycy deklarujący się jako katolicy będą postępować zgodnie z zasadami wiary. Analogicznie można spojrzeć na przynależność państw do organizacji międzynarodowych.
Druga strona medalu
Z drugiej strony prawo unijne nie może być sprzeczne z polską konstytucją. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w Unii Europejskiej w naprawdę wielu sytuacjach wymagana jest jednomyślność. Możliwości narzucenia niechcianego prawa są więc ograniczone. Co jednak należałoby zrobić, gdyby sprzeczność z konstytucją rzeczywiście miała miejsce? Odpowiedział na to pytanie Trybunał Konstytucyjny w 2005 r.: „W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej”.
Raz się zdarzyło, że polski ustawodawca stanął przed takim wyborem. Trybunał Konstytucyjny w 2005 r. stwierdził mianowicie sprzeczność unijnego przepisu z polską konstytucją, odraczając wejście w życie wyroku o 18 miesięcy. W tym czasie parlament uchwalił zmianę konstytucji. Chodziło bowiem o europejski nakaz aresztowania, którego funkcjonowanie jest jak najbardziej w interesie Polski – umożliwia szybkie ściganie i sprowadzanie przestępców do naszego kraju celem ich osądzenia. Na jego podstawie jednak można również wydawać polskich obywateli do innych krajów unijnych, jeśli popełnili tam przestępstwo. To zaś było sprzeczne z jednoznacznie brzmiącym zakazem zawartym w art. 55 konstytucji. Doprecyzowano więc ten przepis tak, by umożliwiał stosowanie europejskiego nakazu aresztowania.
Skoro relacja między prawem polskim a unijnym jest jasno określona, można zadać pytanie, czemu służy wniosek premiera do Trybunału Konstytucyjnego. Jest on reakcją na powtarzające się wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące zmian przeprowadzanych w polskim sądownictwie i zmierza do tego, by odmówić unijnemu trybunałowi prawa do dokonywania oceny tych zmian.
Bardzo poważny zarzut
Jest oczywiście tak, że organizacja sądownictwa jest wewnętrzną sprawą państw unijnych i Unia Europejska nie może w to ingerować. Nikt tego nie kwestionuje. Co więcej, unijny trybunał w swoich wyrokach wielokrotnie to przypomina. Stawiane są jednak zarzuty, że dokonywane zmiany osłabiają niezawisłość sędziowską i służą do podporządkowania sądów władzy wykonawczej. Niezależność sądów jest już przedmiotem traktatu o Unii Europejskiej.
Zarzut jest bardzo poważny – brak niezawisłych sądów powoduje bezbronność obywatela wobec państwa. Nigdy dość przywoływania przykładu Białorusi, gdzie aresztowani są już nie tylko ci, którzy protestują przeciwko sfałszowanym wyborom, ale też osoby podejmujące jakąkolwiek działalność niezależną od władz, w tym w organizacjach polonijnych. Tych ludzi, na podstawie fikcyjnych oskarżeń, przecież skazują sądy. Tyle że te sądy są zależne od władzy.
Trzeba też przypomnieć, że niezawisłość sędziowska i niezależność sądów nie są wymysłem unijnym, są również wymogiem polskiej konstytucji. Art. 175 konstytucji mówi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a art. 178 § 1 stanowi, iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli. Jeśli więc unijny trybunał stwierdza zagrożenia czy naruszenie niezawisłości sędziowskiej, to choć odwołuje się tylko do traktatu o Unii Europejskiej, w istocie rzeczy mówi też o naruszeniu polskiej konstytucji. Alternatywa: prawo unijne a konstytucja, jest więc w tym momencie kompletnie fałszywa. „Nadrzędna rola Konstytucji RP nie zostaje w żadnej mierze naruszona, jeśli instytucje unijne żądają poszanowania niezależności sądów i niezawisłości sędziów” – stwierdzili sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku w oświadczeniu z 20 lipca 2021 r.
W interesie obywateli
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ostatnim wyroku zajmował się zmianami w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym sędziów. Trzeba podkreślić, że polscy sędziowie zawsze podlegali odpowiedzialności dyscyplinarnej, a sądów dyscyplinarnych bynajmniej nie cechowała łagodność – jeśli były do tego podstawy, sędziów usuwano z urzędu. W ostatnich latach jednak, wśród wielu zmian dotyczących sądownictwa, całkowicie przebudowano model postępowania dyscyplinarnego.
„Ważne jest, by sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezawisłości. Normy mające zastosowanie do statusu sędziów i wykonywania przez nich obowiązków powinny pozwalać w szczególności na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów” – stwierdził trybunał. „Jeżeli chodzi o przepisy regulujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, wymóg niezawisłości (…) zakłada, że system ten będzie przewidywał niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych”.
Sędzia musi więc być pewien, że postępowanie dyscyplinarne zostanie wszczęte przeciwko niemu tylko wtedy, jeśli rzeczywiście popełni wykroczenie oraz że to postępowanie będzie prowadzone w sposób rzetelny, dający mu prawo do obrony. I przypomnijmy, że nie chodzi tu o komfort samych sędziów. „Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw” – stwierdził trybunał.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że wprowadzone zmiany w odpowiedzialności dyscyplinarnej zagrażają niezawisłości sędziowskiej. Przede wszystkim niedopuszczalne jest, aby sędzia mógł być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść wydanego wyroku. To może mieć miejsce tylko w absolutnie wyjątkowych sytuacjach, w takich, w których sędzia wydałby wyrok jednoznacznie i jaskrawo wbrew prawu. Tymczasem nowe przepisy są w tej kwestii nieprecyzyjne i nie tylko stwarzają możliwość prowadzenia postępowań dyscyplinarnych za treść wydanego wyroku, który nie podoba się władzy, ale tak się faktycznie dzieje. Wystarczy przypomnieć sprawę sędzi z Gorzowa, która po interwencji ministra sprawiedliwości została postawiona przed sądem dyscyplinarnym za niezastosowanie tymczasowego aresztowania wobec niepełnosprawnego intelektualnie człowieka, pozbawionego obrońcy, niestwarzającego w jej ocenie zagrożenia.
Zbyt duża zależność od polityków
Sam organ powołany do sądzenia, czyli Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, nie spełnia kryteriów, jakie są stawiane niezawisłemu sądowi, przede wszystkim ze względu na sposób jej utworzenia. I chodzi nie tylko o to, że została powołana z przeważającym udziałem czynnika politycznego. W Stanach Zjednoczonych prezydent za zgodą senatu powołuje sędziów Sądu Najwyższego i nikt nie ma wątpliwości co do niezawisłości tego sądu. Tam jednak sędziowie pełnią swą funkcję dożywotnio, więc jeden prezydent realnie może powołać co najwyżej pięciu sędziów, a i to tylko jeśli rządzi przez dwie kadencje. To najskuteczniej zabezpiecza przed wykorzystaniem powoływania sędziów dla doraźnych korzyści politycznych. Inna jest jednak sytuacja, gdy najpierw skraca się konstytucyjnie określone kadencje Krajowej Rady Sądownictwa, zmienia się zasady jej powołania, tak by niemal wszystkich jej członków mianowali politycy, a następnie ta rada powołuje wszystkich członków powstającej Izby Dyscyplinarnej i to wszystko dzieje się w krótkim czasie, tak że nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa wybierano ze świadomością, że będą tworzyć skład Izby Dyscyplinarnej. Zależność od polityków jest zdecydowanie zbyt duża.
Dalsze zarzuty trybunału dotyczyły dowolności dobierania sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji, procedury, która m.in. umożliwia prowadzenie sprawy mimo usprawiedliwionej nieobecności osoby postawionej przed sądem dyscyplinarnym. Nic dziwnego, że trybunał stwierdził, iż w tej sytuacji „już sama wizja wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego może wywierać nacisk na osoby, którym powierzono zadanie sądzenia”.
Swoistą kropką nad i był wydany w kolejnym tygodniu wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który również stwierdził, że Izba Dyscyplinarna nie jest „sądem ustanowionym ustawą” i zgodnie ze swoimi kompetencjami zasądził od państwa polskiego odszkodowanie w wysokości 15 tys. euro na rzecz osoby, która przed Izbą Dyscyplinarną stanęła. Tu dotykamy kolejnego zagadnienia. Przed sądami stają jednak w większości ludzie, którzy rzeczywiście popełnili przestępstwa czy – w tym wypadku – wykroczenia dyscyplinarne. Każdy, nawet najgorszy przestępca, ma jednak prawo do tego, by jego sprawę rozpoznał niezawisły sąd. Nie wydaje mi się sensowną rzeczą, aby państwo polskie dofinansowywało przestępców za to, że będą stawać przed sądami, które w wyniku przeprowadzonych reform stracą przymiot niezawisłości.
Przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej toczą się kolejne sprawy dotyczące innych zmian dokonanych w ostatnich latach w polskim sądownictwie. Wyrok z 15 lipca nie był więc ostatni. Trzeba odnotować wypowiedź prezydenta Andrzeja Dudy, który 30 lipca stwierdził konieczność dokonania zmian w postępowaniu dyscyplinarnym.
Przypomnijmy na koniec to, co o trójpodziale władzy pisał papież Jan Paweł II w encyklice Centessimus annus: „Ten porządek odzwierciedla realistyczną wizję społecznej natury człowieka, która wymaga odpowiedniego prawodawstwa dla ochrony wolności wszystkich. Dlatego jest wskazane, by każda władza była równoważona przez inne władze i inne zakresy kompetencji, które by ją utrzymywały we właściwych granicach. Na tym właśnie polega zasada «państwa praworządnego», w którym najwyższą władzę ma prawo, a nie samowola ludzi” (n. 41).