Rura niezbyt polityczna

Projekt reformy samorządowej z 1990 r. był naszą technologiczną odpowiedzią na dotychczasową omnipotencję państwa. Chodziło przede wszystkim o radykalne i natychmiastowe zerwanie z odziedziczonym po komunizmie mechanizmem władzy, a więc odejście od zasady jednolitej władzy państwowej oraz wszechobecnego centralizmu. Zdecydowaliśmy się więc na krok, którego bały się uczynić inne kraje postkomunistyczne. I kiedy u nas bardzo szybko zaczął funkcjonować żywy, aktywny samorząd, gdzie indziej panowała nadal martwa cisza, a o wszystkim decydowano po staremu w Kijowie czy w innej Pradze.

Prawdziwym jądrem i istotą reformy miało być upodmiotowienie społeczności lokalnej -  przekazanie jej władzy w sprawach lokalnych oraz uprawnień majątkowych, własności i środków niezbędnych do działania na nowych zasadach. Jednocześnie ów krok miał także skutkować uwolnieniem rządu i centrali państwa od ciężaru zajmowania się sprawami lokalnymi. Założenie było oczywiste: państwo ma się zajmować sprawami ogólnopaństwowymi, a nie problemem braku kredy w szkole czy niedoborem węgla w budynku użyteczności publicznej.

Od samego początku zakładano również, że nowy samorząd będzie się rozwijał od dołu - czyli od społeczności gminnych - ku górze, a nie na odwrót.  Podczas tworzenia nowego systemu terytorialnego planowano powrót do rozwiązań sprzed gierkowskiej reformy administracyjnej z 1975 r., a więc obok gmin przywrócenie powiatów jako tej przestrzeni, w której domyka się cała infrastruktura społeczna o charakterze lokalnym  – zarówno rządowa, jak i samorządowa – administracyjna, polityczna, zrzeszeniowa, kulturalna, sportowa, w zakresie ochrony zdrowia, oświaty, pomocy społecznej, bezpieczeństwa zbiorowego, sądownictwa itp. W dalszej perspektywie czasowej uzupełnieniem tego miała być także reforma, a właściwie stworzenie od zera nowoczesnego samorządu wojewódzkiego, którego nigdy wcześniej w Polsce w zasadzie nie było.

Dziś, z perspektywy ponad 20 lat, można powiedzieć, że założenia te sprawdziły się doskonale, zarówno od strony technicznej, a więc wprowadzenia nowej, zdecentralizowanej techniki zarządzania, jak i zewnętrznych, obiektywnych skutków – wszystkie te drogi, mosty, szkoły czy baseny wybudowane przez instytucje samorządowe są przecież tego najlepszym dowodem.

Partyjniactwo

Niestety, trochę gorzej reforma powiodła się z punktu widzenia jej skutków społecznych.

I choć zapewne większość obywateli docenia zmiany, jakie zaszły wokół nich w ciągu tych dwóch dekad, to jednak frekwencja w wyborach samorządowych oscyluje nadal w okolicach 40 proc. Czyżby więc ludzie cały czas nie zdawali sobie sprawy z tego, że te wszystkie niezwykłe przemiany otaczającej nas przestrzeni biorą się z działań władz lokalnych, a oni jako wyborcy mogą mieć ogromny wpływ na lokalne decyzje?

Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywałbym w fakcie coraz większego odwracania się obywateli od polityki - także tej w wymiarze lokalnym - wręcz pogardzania nią. Uważam, że z punktu widzenia przyszłości państwa i jego interesów, jest to katastrofalna tendencja.

Być może wszystko potoczyłoby się zupełnie inaczej, gdyby Lech Wałęsa nie zadecydował o rozwiązaniu Komitetów Obywatelskich „Solidarności” - niemal bezpośrednio po wygranych wyborach samorządowych w maju 1990 r. To był wielki cios w tworzącą się dopiero tkankę samorządu, ponieważ Komitety były w tamtym czasie rzeczywiście emanacją społeczną a nie partyjną.

Proces coraz większego upartyjnienia samorządu pogłębiło dodatkowo usankcjonowanie i utrzymywanie po dziś dzień proporcjonalnej ordynacji w wyborach samorządowych - w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców, w powiatach i województwach.

Silny opór ze strony partii politycznych sprawia, że nie udaje się przeforsować jedynego naturalnego w warunkach samorządowych rozwiązania, w postaci ordynacji większościowej i jednomandatowych okręgów wyborczych. Zmiana ordynacji wyborczej zdaje się jednak być jedyną sensowną drogą przynajmniej częściowego odpartyjnienia samorządu i zdjęcia społecznego odium niechęci wobec polityki lokalnej.

Konflikt

Wojciech Szczęsny Kaczmarek, prezydent Poznania w latach 1990-1998, zwykł mawiać, że „rura kanalizacyjna nie ma barw partyjnych”. To stwierdzenie nie jest oczywiście całkowicie prawdziwe, bo zawsze znajdzie się ktoś, kto będzie zabiegał, aby położyć ową przysłowiową rurę „tu”, a ktoś inny chciałby umieścić ją „tam”. Rzeczywiście, co do zasady, debata o rozwoju i zarządzaniu gminą czy o gospodarce komunalnej nie ma w ogóle sensu w jakimkolwiek kontekście światopoglądowym.

Niestety, spójność społeczna - tak bardzo potrzebna w samorządzie - jest rozrywana przez wspominane wyżej partyjniactwo. W efekcie nawet dobre pomysły zgłaszane przez jedną stronę, są kontestowane przez tę drugą jako „nie nasze” i odrzucane. Wielu burmistrzów ma w związku z tym niezbyt dobre relacje z ciałami uchwałodawczymi, szczególnie tam, gdzie większość radnych znajduje się w partyjnej lub personalnej opozycji. A stąd już tylko krok do spisku większości przeciwko burmistrzowi, wybranemu przecież przez mieszkańców w bezpośrednich wyborach. I to jest rzeczywiście problem.

Cały ten system jest bowiem tak pomyślany, aby lokalny samorząd działał razem. Aktywność, zarządzanie, profesjonalizm to domena władzy wykonawczej – tutaj pałeczka powinna znajdować się w rękach burmistrza, zarządu powiatu, marszałka, natomiast rada w samorządzie winna być – mówiąc w dużym uproszczeniu – czymś na kształt areopagu mężów zaufania społecznego. Nie powinniśmy zatem szukać w radzie przesadnego profesjonalizmu, a raczej społecznych oczu, które przez pryzmat wrażliwości społecznej i dobrego rozumienia problemów społeczności lokalnej będą kontrolowały poczynania władzy wykonawczej. Problem w tym, że ten ideał zderza się niestety z ambicjami radnych. Oni chcieliby rządzić.

Czas jednak upływa bezpowrotnie, podobnie jak przepadają unijne pieniądze. Dlatego też te samorządy, które będą dalej wiodły swoje tak piękne, tak beznadziejne i tak bezsensowne spory ambicjonalne, zaczną odstawać od reszty pod względem infrastrukturalnym. I dopiero wtedy poczują, ile na tych lokalnych wojenkach straciły.

Centralizm

Dzisiaj problemem nie tyle jest sama centralizacja, czy niewystarczający poziom decentralizacji, co raczej fakt, że w Polsce mamy nadal do czynienia z bardzo widoczną centralistyczną kulturą sprawowania władzy. To jest kultura rodem z XIX w. W II Rzeczypospolitej była ona wzmacniana najpierw koniecznością zszycia Polski z trzech dużych kawałków, a potem wielkim kryzysem ekonomicznym lat 30. Później natomiast pojawił się komunizm, który miał centralizm wypisany na sztandarach. Nie czarujmy się – dzisiejsi polscy politycy, bez wyjątku, są dziećmi tamtej epoki. Oni pochodzą z PRL-u, nie z Ameryki. Byli wychowywani w mniemaniu, że alfą i omegą wszystkiego jest centrum i tak też dzisiaj rządzą – wszyscy politycy wszystkich partii. Pokusa jest zaś tym większa, że łatwo o usprawiedliwienia – mamy globalizację, Unię Europejską - wszystko to daje wygodny pretekst do myślenia centralistycznego.

W konsekwencji Polska znajduje się niestety w pewnej rozsypce doktrynalnej. Brakuje demokratycznej, decentralistycznej doktryny państwowej i cywilizacyjnej. Wszystkie te piękne słowa - demokratyzm, decentralizacja, samodzielność, dbanie o swoje - nie tworzą u nas wyzwań nowego ładu o charakterze cywilizacyjnym. Państwo nie daje obywatelom mocnych, fundamentalnych podstaw do tego, żeby budowali sami swój świat i aby rozumieli, że to od nich samych tak wiele zależy.

Jeśli więc miałbym się czymś przejmować, to właśnie centralistyczną kulturą władzy politycznej, a nie kondycją naszego samorządu. Bo polski samorząd jest silny, absolutnie porównywalny z tym, który funkcjonuje na Zachodzie, a zmiany które zaszły od 1989 r. są już na szczęście nieodwracalne.

Prof. dr hab. Michał Kulesza – prawnik, kierownik Zakładu Nauki Administracji na

Wydziale Prawa i Administracji UW, redaktor naczelny miesięcznika „Samorząd Terytorialny”, specjalista w zakresie prawa administracyjnego i administracji publicznej. Jeden z głównych twórców reformy samorządowej z 1990 r. (gminnej) oraz reformy samorządowej z 1998 r. (powiaty i województwa samorządowe).