Nie rozumiem, jak kwestia zbadania rosyjskich wpływów na Polskę w ciągu ostatnich 16 lat miałaby zniszczyć polską demokrację – powiedział prezydent Andrzej Duda, zapowiadając podpisanie ustawy o powołaniu komisji, która miałaby te wpływy badać. Wypowiedzią tą prezydent trafił w samo sedno, jeśli chodzi o dyskusję wokół ustawy. Jej zwolennicy mówią bowiem o zagrożeniach wynikających z rosyjskich wpływów, przeciwnicy natomiast wskazują na zagrożenia demokracji.
Komisja, która ma zostać powołana przez sejm, będzie zajmować się wyjaśnianiem działalności „pod wpływem rosyjskim”. Na pierwszym miejscu ustawa wskazuje, że chodzi o działalność funkcjonariuszy publicznych, jednak zaraz potem dodaje, że komisja może objąć swym zainteresowaniem również „inne osoby”. Komisja będzie stwierdzać, że ktoś działał na szkodę Polski „pod wpływem rosyjskim”, i będzie stosować „środki zaradcze”. Najpoważniejsze z nich to zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat oraz cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat. Nałożenie takich środków oznacza w praktyce pozbawienie możliwości pełnienia wielu funkcji publicznych począwszy od stanowiska premiera. Przede wszystkim zaś istotne znaczenie będzie miało swoiste napiętnowanie przez stwierdzenie, iż ktoś działał „pod wpływem rosyjskim”.
Pomieszanie władz
Moim pierwszym skojarzeniem wiążącym się z ustawą był rok… 1578. Wtedy to bowiem król Stefan Batory zrzekł się uprawnień najwyższego sędziego na rzecz utworzonego w Lublinie Trybunału Koronnego. Nie oznaczało to bynajmniej jeszcze wprowadzenia trójpodziału władz, był to jednak istotny krok na drodze do oddzielenia władzy wykonawczej od sądowniczej.
Dlaczego podział władz jest taki istotny? „Każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie” – stwierdził w XIX w. brytyjski filozof i polityk lord Acton. Chodzi więc o to, by nikt nie miał władzy absolutnej, by ewentualne zakusy rządzących mogły być hamowane przez inne władze. Dlatego więc określone kategorie spraw są rozpatrywane przez sądy, choć oczywiście dla pełnej ochrony praw obywateli konieczne jest, by sądy były rzeczywiście niezawisłe. Z niezawisłością sądów bywa na świecie różnie, czego najdobitniejsze przykłady mamy obecnie w Rosji i na Białorusi.
Jak się okazuje, różnie może być także z prawem obywateli do sądu. Uchwalona przez sejm ustawa idzie bowiem w przeciwnym kierunku do decyzji podjętej w XVI wieku. Sprawy, w których stwierdza się czyjąś winę i stosuje środek represji, ustawa powierza nie sądom, a komisji działającej jako organ administracyjny, powołanej przez sejm. „Rzeczywistym celem postępowania Komisji jest (…) wymierzenie kary za działania danej osoby na szkodę RP pod wpływem rosyjskim. To zaś nie mieści się w zakresie zadań administracji publicznej; nie ona sprawuje bowiem wymiar sprawiedliwości, ale wyłącznie sądy” – napisał w opinii do ustawy Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich. Art. 42 ust. 3 Konstytucji mówi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.
Co z odwołaniem?
Mógłby ktoś w tym momencie zapytać, jak to się ma do tego, co mówił prezydent Andrzej Duda: „Jest możliwość skorzystania z drogi sądowej. W istocie zatem, aby można było rozstrzygnąć ostatecznie o kwestii odpowiedzialności, tutaj będzie w tej sprawie wypowiadał się sąd i – w moim przekonaniu – jest to bardzo silna gwarancja konstytucyjna, co do możliwości odwołania się do dwuinstancyjnego sądowego postępowania”.
Otóż zacznijmy od tego, że art. 15 ustawy o komisji wprost mówi, iż „decyzje administracyjne, postanowienia i uchwały Komisji są ostateczne”, ani słowem nie wspominając o jakiejkolwiek drodze sądowej. Prezydent prawdopodobnie miał na myśli możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka, w myśl ogólnych zasad, przysługuje od każdej decyzji administracyjnej. Jednak sąd administracyjny ma bardzo wąski zakres działania, może badać bowiem jedynie zgodność decyzji administracyjnej z prawem, nie ma uprawnień do oceny stanu faktycznego. Innymi słowy, sąd będzie mógł ocenić, czy decyzja była wydana zgodnie z przepisami ustawy o komisji, nie będzie natomiast mógł orzekać, czy dana osoba jest winna czy niewinna. Przy tym ostateczny charakter decyzji komisji oznacza, że wszystkie orzeczone przez nią środki będą od razu obowiązywać, nawet jeśli decyzja zostanie zaskarżona do sądu. A sądy są zawalone sprawami, rozpatrywanie sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym trwa przeciętnie pół roku, zaś w Naczelnym Sądzie Administracyjnym od roku do dwóch lat. Nim więc skarga zostanie rozpatrzona, upłynie bardzo dużo czasu (ponad połowa kadencji sejmu), w którym ktoś będzie pozbawiony prawa zajmowania określonych stanowisk, a i tak sąd nie będzie mógł stwierdzić, czy podjęto słuszną, czy błędną decyzję.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę na to, że zasadą polskiego prawa jest dwuinstancyjność wszystkich postępowań, w tym postępowania administracyjnego. Przed zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego można odwołać się do organu wyższej instancji, który ma uprawnienia do kompleksowej oceny prawidłowości wydanej decyzji. Tutaj ta ogólna zasada została wyłączona, mimo jednoznacznej treści art. 78 konstytucji: Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Złamane zasady
Mógłby ktoś pomyśleć, że dotychczas polskie prawo nie chroniło przed wpływami rosyjskimi. Nic bardziej błędnego. Art. 129 kodeksu karnego stanowi, że kto, będąc upoważniony do występowania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z rządem obcego państwa lub zagraniczną organizacją, działa na szkodę Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Ustawa o powołaniu komisji właściwie powtarza przesłanki tego przepisu, jedynie ogólne określenie „stosunki z rządem obcego państwa” zastępując „wpływami rosyjskimi”.
Jak ma się ustawa do kodeksu karnego? Nie wiadomo. Pojawiły się głosy, że komisja będzie zajmować się czynami, które nie stanowią przestępstwa, jednak z ustawy wcale to nie wynika, co więcej, art. 5 ust. 2 ustawy nakazuje komisji zawiadamiać właściwe organy o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Oczywiście zasadnicza różnica polega na tym, że do ścigania przestępstwa jest uprawniony prokurator, a sprawa jest rozpoznawana przez sąd z zachowaniem wszelkich gwarancji procesowych. No i przestępstwo z art. 129 kodeksu karnego może popełnić tylko osoba upoważniona do występowania w imieniu naszego państwa, a komisja może się zajmować każdym.
I właśnie w odniesieniu do osób, które nie działały w imieniu państwa pojawia się kolejna wątpliwość. Zasadą cywilizowanego prawa, wyrażoną przez łacińską paremię nullum crimen sine lege (nie ma przestępstwa bez ustawy), jest ścisłe i precyzyjne opisanie czynów karalnych, tak by każdy człowiek mógł bez problemu odróżnić zachowania dopuszczalne od niedopuszczalnych. Tymczasem tutaj opis zasadniczo ogranicza się do stwierdzenia „działanie pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej”, tak naprawdę więc nie wiadomo, o jakie konkretnie zachowania chodzi. O ile możemy i powinniśmy stawiać wyższe wymaganie przedstawicielom państwa, o tyle takie ogólne określenie jest niedopuszczalne w stosunku do zwykłych obywateli. Przypomina się niesławny przepis wprowadzony do kodeksu karnego w latach 80. XX w., który za przestępstwo uznawał „działanie mogące wywołać niepokoje społeczne”. Przepis ten słusznie był uznany za naruszający zasadę nullum crimen sine lege i natychmiast po odebraniu władzy komunistom został uchylony.
Przywołać też trzeba absolutnie fundamentalną zasadę niedziałania prawa wstecz. Tutaj ustawa uchwalona w 2023 r. zajmuje się zachowaniami z lat 2007–2022. Człowiek więc zostaje napiętnowany za działania, które w momencie ich dokonywania nie były uznawane przez państwo za zasługujące na sankcje.
Na koniec dodajmy, że ustawa nie przewiduje, by osobę postawioną przed komisją mógł wspierać obrońca, co stanowi swoisty ewenement wśród postępowań, w których człowiek musi bronić się przed postawionymi mu zarzutami.